财乱则民心乱，让百姓看懂政府的帐（3）

三、在预算信息公开中破解困惑、防范风险的基本思路和具体对策

（一）基本思路

基本思路的确定，除了需要考虑实践中所面临的困惑和风险，还要以预算信息公开的目标和作用的定位为基础。在财政部下发的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》中，提及这一工作的重要性和紧迫性。实际上，这是对目前预算信息公开的目标和作用的定位。其意义集中体现在两个层面：一是保障公民的知情权、参与权和监督权；二是提升政府执政能力和预算管理水平，提高财政资金使用效益。

的确，预算公开的法理基础在于保障公民的知情权、参与权和监督权，其现实需要在于提升管理水平，这两个层面都是我国现实亟待解决的问题。但预算信息公开目标和作用的定位绝不仅限于此。从更深层次上而言，预算信息公开既是完善民主制度的前提，又是提高政府公信力、重塑居民的政治生活、巩固党和政府的合法性基础的重要手段。从完善民主制度角度而言，除了选举，民主制度的另外一个重要维度就是国家向社会的分权——国家管理中的公众参与。公众参与预算体现了代议制民主和直接民主的结合，有利于解决代议制民主中存在的代表失职、容易产生政治冷漠等弊端。同时，公众参与也是我国分权改革的进一步延伸。在国家向地方分权产生的改革动力和改革效益逐渐减弱时，向公众的分权，即公众的参与，无疑会成为推动改革的新动力。因此，公众的参与是未来预算改革的一个价值取向，而公众的参与又必须以预算信息公开为前提和基础。从党和政府的合法性基础来看，除了历史原因之外，公众利益的增加以及公众的参与应该成为其合法性基础的重要来源。特别是在“那种有一部分人受益而没有人受损的所谓‘帕累托改进’式的改革空间，在中国可以说已经用尽”时，公众的参与对于合法性基础确认的重要性变得更加突出。从重塑公众的政治生活、提高政府公信力来看，政治责任的关键在于公开，任何监督都不如公开有益，预算信息公开和预算参与对于将公众由普通群众提升为负责任的公民，将政府由一个国家权力的拥有者提升为公共利益的组织者、保障者，起到非常积极的作用，即一方面打造负责任的政府；另一方面打造负责任的公民。综上所述，可以说，当前的预算信息公开不仅仅是为了解决今天中国所面临的现实问题，更是为了未来的国家和公民社会的建设。

笔者认为，应按照循序渐进原则，积极稳妥的推进预算信息公开工作，注重防范各种风险，加强与其他改革的协调和配合。从近期操作来看，应以细化预算编制、统一预算公开的形式和内容为重点，完善法律基础、制度基础和技术基础，构建责权分明的公开主体体系，合理界定信息公开和免除公开的范围，把基础工作做扎实，使预算信息公开在法律和制度框架内规范、有序推进，在完善预算公开的基础上逐步提高财政透明度；从长远设计而言，应将预算信息公开放在整个政治、经济和社会改革的大环境中统筹考虑，与其他预算改革、政府管理和决策体制改革以及社会管理改革等结合起来，实现预算信息公开的深层次目标。

（二）具体对策

1.完善预算信息公开的法制基础，提高公开的立法层次

完善预算信息公开的法制基础，亦即加强预算信息公开方面的法制建设，一般有两种选择途径：一种是单独立法，或以国务院令的形式制定预算信息公开条例；另一种是修改《预算法》，将预算信息公开的有关要求，在《预算法》中列示。从现实情况来看，笔者认为较为理想的选择应该是将预算信息公开的基本要求在《预算法》中列示，同时以国务院令的形式制定预算信息公开具体实施条例或办法。在《预算法》中需要着重明确预算信息公开的原则、公开和免除公开的基本范围、公开的方式、主体的责任以及其他的一些基本要求。而在具体实施条例或办法中，需要对《预算法》的规定做进一步细化，包括：政府财政信息形成过程、披露方式和操作规则，财政预算、决算报告的详细程度及有关要求，相关惩戒及救济措施的具体规定等。这样既提高了公开的法律效力，又保证了公开的可操作性和灵活性。如果单独立法，不仅程序复杂，而且降低了灵活性，不符合循序渐进的原则，无法随经济社会形势的发展变化做快速调整，削弱了应对风险的能力。