财乱则民心乱，让百姓看懂政府的帐

有效的监督需要以公开为前提，但预算信息公开的意义绝不仅限于此，它还是实现预算民主的前提，并且是提高政府公信力、重塑居民政治生活、巩固党和政府合法性基础的重要手段。我国一些地区在预算信息公开方面进行了积极探索，取得了一些经验，但也面临着一些风险和困惑。如何防范风险、破解困惑，成为预算信息公开能否顺利推进的关键。

一、预算信息公开面临的风险

预算信息公开面临诸多风险，如何认识和防范这些风险，对于推动预算信息公开至关重要。从财政决策系统而言，可以把这些风险划分为系统外风险和系统内风险。

（一）系统外风险

预算信息公开面临的系统外风险主要包括社会风险、涉密风险、公信力风险、决策性风险等。

1.社会风险

社会风险主要是指因预算信息公开，可能会破坏某些支持社会正常运转规则，而给地方带来的影响社会稳定和区域发展的风险。特别是当某一领域存在不可调和的矛盾冲突时，过度的公开反而有可能阻碍合作的形成，更不利于解决问题，极易激化社会矛盾。此类风险又可分为两类：一是影响社会稳定的风险，主要是指由于预算公开，使一些社会矛盾的控制难度加大，进而可能引发一些社会风险。这通常发生在公开财政补贴、补偿以及财政资金使用时，因标准的不同而引发群体性事件。二是影响区域发展的风险，通常是由于接待费等公用经费的公开，导致上级部门不愿或减少到本地区调研，因而减弱了对本地的支持，使其发展受到一定的限制。这类情况通常发生在对上级转移支付资金和扶持政策需求比较迫切的地区。

2.涉密风险

涉密风险是指因秘密泄露而带来的风险。本文所指“秘密”是一个广义的概念，不仅包括科学技术、国防和外交利益等与国家安全相关的国家秘密，而且也包括企业秘密和个人隐私等其他秘密。预算信息虽然大都表现为一些收支数字，但数字背后却隐含着各种事项的内容和运行情况，显然其中也包含了诸多秘密事项。预算信息公开如果处理不当，极易引发涉密风险。例如，把一般预算科目国防类中的“国防科研事业”、“专项工程”等项级科目支出公开，可能会把国防的一些重要保密事项泄露出去。再如，把科学技术类中的“专项科研试制”等项级科目支出公开，有可能把科技的核心内容和进展情况公布于众。

3.公信力风险

公信力风险是指由于预算信息公开，可能导致政府公信力的下降。这一风险极易转化为社会风险。公信力风险的产生，主要源于三个方面：一是政府理财状况。一旦预算公开所反映出政府理财水平不高、财务管理混乱、政府行政成本过高等问题，将会降低政府在公众心目中的地位，即可能出现“财乱则民心乱”的现象。二是政府公共活动合理性和合法性情况。由预算信息所反映出来的政府公共活动，如果其合理性和合法性得不到制度的保障，必然会导致政府部门公信力下降。三是过度公开对信任度的侵蚀。信任是现代政府运转的必要前提。如果缺少一定的信任度和组织结构，政府也就无法有效运转。对公开的过度依赖，导致每件事情、每种预算行为都必须在公开的情况才能得到认可，实质上是对信任度的一种损害。

4.决策性风险

决策性风险是指由于预算信息公开与政府决策体制的冲突带来的风险。我国的政府决策体制是建立在民主集中制基础上的。民主集中制要求处理好人民代表大会与人民和其他国家机关的关系。人民代表大会的代表由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，人民意志和利益通过人民代表大会得到反映和体现。国家行政机关、司法机关都由人大产生，并对它负责。在这种体制下，“一府两院”（即政府和检察院、法院）需要向人大汇报各项行政、司法决策及执行情况。“一府两院”的行政成本必然反映在预算上，因此预算收支必须向人大全面公开。如果向社会不做任何保留的全面、详细的公开，也就意味着把各级机关的决策及执行的具体情况向社会公布。显然，这与现行决策和管理体制存在一定的矛盾。解决这一矛盾，或者是对决策和管理体制加以改革或完善，或者是在现行体制下合理确定公开的内容。否则，二者冲突必然带来一定的行政风险。

（二）系统内风险

系统内风险是指在财政资金配置过程中，财政部门和预算支出部门因信息公开而在预算配置系统内部产生的风险，也可称之为分配性风险。有限的财政资源，不可能满足复杂多样并且日益膨胀的部门和地区支出需求。因此，在预算配置系统内部，扩大支出与控制支出成为矛盾的主要因素。

每个国家处理资源配置矛盾的方式，依赖于各自的政治结构和政治文化。从我国现实情况来看，每个预算支出部门都由一个行政级别高于财政部门负责人的行政官员分管，因此，财政部门在分配财政资源时，面临的压力不仅来自部门，而且更为重要的是来自上级领导。在这种情况下，“一对一”的谈判、沟通或协调成为规避矛盾、安排预算的一个相应策略。预算信息公开，显然要对这种政治结构和政治文化带来一定的冲击，从而可能产生分配性风险。这种分配性风险，主要表现在两个方面：一是增加了财政资金分配、使用的难度。公开透明之后，会引起方方面面对公共资源的使用进行议论，并会产生不同看法，使分配和使用财政资金受到的制约因素也大为增加，从而增加了决策的难度。二是增加了财政部门同其他利益主体（预算支出部门和个人）之间的矛盾。一方面，围绕财政资源的分配，预算单位的增支意愿与财政部门的控制目标的矛盾加大；另一方面，有可能将改革产生的矛盾转移给财政部门，使财政部门承担更多的改革的压力和不对称的责任。一些部门对当前预算公开及其他财政改革的认识存有偏差，把预算改革看成财政部门自己的事情，抱有一些抵触情绪。一旦遇到困难和问题，就把产生的矛盾推脱给财政部门，特别是把预算信息公开可能产生的一些风险归咎于财政部门，从而使财政部门处于较为尴尬和被动的局面。在预算信息公开主体缺位或责权不明的情况下，更容易产生这种分配性风险。