财乱则民心乱，让百姓看懂政府的帐（4）

2.合理界定信息公开和免除公开的范围，完善公开方式

界定公开和免除公开的范围，关键是要处理好与《保密法》的关系，其重点是要确定免除公开的范围，即预算信息中哪些应该保密、密级多少、密期多长；哪些信息可能侵犯商业秘密、个人隐私等。公开和免除公开的基本范围，应该由全国人大立法给予确定。地方在实践中制定的公开和免除公开的具体范围，也必须经同级人大批准。应对于涉及某些国防、安全、科技等重要支出认为必须保密的，应向同级人大做出书面申请以做例外个案处理。基层预算公开时，应注重分析可能带来的风险，不必强调一步到位、立即全盘公开，其具体范围的确定，应按照稳健和循序渐进的原则进行，从公开事关老百姓切身利益的预算支出入手，制定公开的计划，渐次扩大公开的范围。对于公开和免除公开范围产生的异议，由同级人大做出解释。同时，公开和免除公开的范围，要与公开方式结合起来界定，例如哪些信息是向社会主动公开的，哪些信息是依申请公开的。由于依申请公开，可能更易引发涉密风险和处理纠纷，因此，需要更为谨慎的确定依申请公开的范围、具体的处理程序和规则。

3.构建责权分明的公开主体体系，防范分配性风险

从中央和地方实践来看，一般都把预算信息公开的主体界定为财政部门和政府其他部门（各预算主管部门），但预算信息公开的主体绝不仅限于此。实际上，只要涉及筹集、分配、使用、管理和监督财政资源的机构和组织都应该列为预算信息公开的主体。正如前文分析，在预算信息公开主体缺位或责权不明的情况下，更容易发生分配性风险。因此，首先要完善公开的主体体系。从预算信息产生的环节来看，公开的主体体系应主要包括五个层次：一是人大（在审查和批准预算草案和执行情况报告、调整预算以及监督时产生信息）；二是财政部门（在预算编制、执行、决算时产生信息）；三是各预算主管部门（预算收入、支出的执行时产生信息）；四是审计部门（对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督时产生信息）；五是具体的预算单位(社会各种非营利性组织及国有企业在使用财政资金时产生信息)。通过构建公开的主体体系，改变预算公开“只是财政一家的事情”的偏见，减轻财政部门所受的社会压力。其次，要明确各主体的权利和责任，做到责权分明。在预算信息公开中，要树立人大的主导地位，提升人大的权威性。同时，建立以人大为中心的协调机制，促进各主体之间加强协调与合作，减少矛盾，为预算公开及其他财政改革创造良好的环境。

4.完善预算公开报告体系，统一预算公开的形式和内容

预算报告制度是预算信息公开的基础。从我国目前情况来看，预算报告的体系是比较完备的，既有年度预算、决算报告，也有月度、季度和半年预算执行情况等报告。但除了年度预算、决算报告之外，月度、季度和半年预算执行情况等报告大都用于内部使用，并未做专门的公开要求。从预算报告的内容来看，存在陈述方式不统一、内容较为粗略等问题。为满足预算公开的要求，需要统一预算报告的陈述方式，完善、扩充预算报告的内容，使其不仅反映过去、现在和未来的预算活动，还要对预算活动中的重大事项、主要的财政风险等予以评估或说明。同时，要统一预算公开的形式，并明确预算公开的基本内容。这实际上是对政府提供财政信息提出的明确、具体的要求，有利于提高公开的规范性，便于实施问责制。

5.调整预算科目、细化预算编制，满足公众的信息需求

调整预算科目、细化预算编制，一方面可以使可公开与免除公开的信息有效分离，便于地方在具体操作时分清哪些信息可以披露，哪些信息不可以披露，从而防范涉密风险；另一方面可以及时提供有关详细的信息，满足公众的信息需求。这次“三公”支出面临的困惑，一个很重要的原因就是因为预算科目设计不科学、编制不细化。为此，应根据经济社会形势发展变化以及社会对预算信息公开的需要，拆分、调整部分政府收支分类科目，将预算信息进一步细化。为解决老百姓看不懂的问题，需要对预算编制提出新的要求，特别是对于基层的预算报告要做到两点：一是要细化预算编制，避免预算草案只列“类”，而无“款、项、目”的现象；另一方面，在正式的预算报告和预算表格之外，公布编制说明，用活泼生动、通俗易懂的文字、图表加强解释和注释，做好信息的解读。同时，做好预算知识的普及和宣传工作，可以通过举办知识展览、下发宣传资料、开展新闻媒体宣传等形式，提高公众的阅读预算报告的能力。

6.建立预算信息公开监管体系，完善法律救济制度和责任追究制度

监督、救济以及相关的责任追究，是预算信息公开得以落实的根本保障。建立预算信息公开监管体系，需要处理好党的监督和人大监督的关系。在我国政治体制下，由于人大和政府都受党的领导，加上人大也是预算信息公开的一个主体，因此，党在预算信息公开监管体系中居核心地位、起到最终的监督作用。但由于人大作为权力机关具有监督权，政府作为行政机关受其监督，因此，人大应对其他信息公开主体承担起直接的监督职能。此外，还要发挥公众及社会组织对预算信息公开的监督作用，从而建立多层次、广泛的监督体系。法律救济制度主要是针对公开主体未履行公开义务或侵犯了特定主体的合法权利而采取的寻求保护的方式和途径。完善法律救济制度，也需要根据我国的国情来设计。从我国的行政制度和法律体系来看，主要是完善行政复议和行政诉讼这两种基本的救济手段。完善责任追究制度，首先要将预算信息公开纳入部门绩效评价体系之中，作为对部门考核的一个重要依据。对于不按规定公开或隐瞒信息以及其他违反信息公开法律法规的行为，追究相关责任人行政责任或刑事责任。