财政预算改革，慢了（3）

至于说政治风险，现在提“地方自治”，就好像30年前改革开放初期提“企业自主经营”一样，在计划经济体制下，你如果说要让企业自主经营，那怎么得了？！可是，你现在回过头去看看那时经济学家们的争论，就会觉得很好笑。但是，当时就是那么想的。所以，要向前看，要与时俱进，想想未来的中国应当是什么样子。不能老是拿着过去的框框去束缚未来。

三大因素导致财税体制改革滞后于其他领域改革

中国经济时报：财政问题特别是预算问题是社会普遍关注的一个问题。根据您的研究，您认为当前我国财政预算体制存在哪些问题？

倪红日：1994年分税制改革是一次重大的财税体制改革，此次改革奠定了我国适应社会主义市场经济体制的财政管理体制的基础框架。但是1994年的重大改革只是解决了部分财政体制问题，还有一些财政预算体制问题需要靠继续深化改革来完成。 1994年至今已经过去了17年的时间，财政预算方面的管理体制改革尽管在局部有些进展，如2007年的政府预算收支分类，省直管县和乡财县管等方面的改革对完善财政预算管理体制有积极作用。但总体上看，这十几年的改革明显滞后于体制矛盾的积累，而且由于一些遗留问题没有解决，反而使得财政体制偏离了改革初衷的方向，使得中央与地方之间的财政体制矛盾更加突出。主要表现在两个方面：一是地方财政的事权与财权不匹配；二是预算管理的范围过窄，换言之，财政预算管理不是完整性的。

关于第一个方面，造成地方财政的事权与财权不匹配的原因，一是中央政府与地方政府公共服务职责存在多个方面的“错位”。比如，社会保障的政府职责，最理想的是应该由中央政府统筹，但现在是由地方政府统筹；保障性住房是地方政府的主要职责，但决策权过于集中在中央。中央各个主管部门直接管理了许多地方政府可以自主决策的事项，如买什么型号的公车、修建学校的运动场等很具体的支出决策，中央主管部门都在管理。这种政府公共服务职责在政府间的错位，使得应该由中央管理的公共服务交给了地方，应该由地方政府决策的公共事项，中央主管部门在管理，造成公共服务的效率低下，资金使用存在大量浪费现象。二是决策权过于集中在上级政府和主管部门，中央政府及主管部门在做决策时，有时是与财政部门进行过财力协调的，如卫生部门改革、农业税费改革等，但是有些决策，尤其是各个部委的专项转移支付是没有进行过财力与决策事项之间的平衡的。在现实中，更多的情况是决策在前，财力平衡由地方政府自己想办法解决。三是地方配套的支出（投入）责任往往超过地方财力。中央财政在集中财力后，各个中央部门的实际财权、财力得到扩大。在中央决策权过于集中的前提下，中央各个主管部门的部门预算中，向地方政府进行大量的专项转移支付。这些专项转移支付往往都需要各级地方政府财政出配套资金，而且配套的数量在年初地方政府做预算时并不清楚要多大规模。朱镕基同志讲：“这次实行分税制还有一个小小的 ‘尾巴’没有改掉。这就是中央各个部都有财政部给的一笔钱，由各个部再拨给地方……从地方收上来，由中央各个部再分下去，把事权搞得很复杂，打酱油的钱不能用来买醋。这种分钱办法，就是统收统支，应该改革掉。 ”（《朱镕基讲话实录》第一卷，第365页）。现在这个小小的尾巴变成了大尾巴，所以我们说，由于改革停滞，使得分税制改革走偏了方向。

关于第二个方面，我国目前财政预算范围还远没有覆盖政府的全部活动，包括预算之外的各项政府收入，社会保障收支，国有资产（应该包括国有金融资产），国有资源性收支的管理等。中国政府的活动范围很大，但是政府财政预算范围很小，这是造成权力不受约束和监督的重要体制原因之一。当然，财政预算的透明化和民主监督还需要不断强化，这也是深化财政预算体制改革的重要方面。