财政预算改革，慢了（2）

我们的中央与地方关系究竟应当向哪个方向走？这是需要首先想清楚的，否则，我们的财税体制改革就免不了会左右摇摆，犹豫不决。

有人说不搞联邦制，但是能不能搞地方自治？在现代市场国家中我们可以看到，一些联邦制国家，比如说美国，从历史长河来看，它实际上是在逐步加强中央集权；而一些单一制的国家，比如说法国和日本，则是往地方分权方向走。这说明，任何一种极端的体制都是有缺陷的。联邦制可能过于分散，而单一制又过于集中。但是，无论是联邦制国家，还是单一制国家，它们都有一个共同的特点，就是实行地方自治。

中国经济时报：刚才魏老师提出要实行地方自治，理由是什么呢？

魏加宁：实行地方自治的理由至少有三个：第一，市场经济是分散决策，它与民主政治、地方自治共同构成现代国家的基本框架，三位一体，缺一不可；否则，光有市场经济是立不住的。第二，在提供公共产品和公共服务方面，地方政府与中央政府相比具有明显的信息优势，它比中央政府更清楚本地居民的需求是什么。第三，通常讲，地方自治是“民主的学校”，但凡民主化成功的国家和地区，大都是从地方自治做起的。

所谓“地方自治”，从经济上讲，就是“一级政权、一级事权、一级财权、一级财产权、一级举债权”。

就政权而言，每一个地方政府都应成为独立法人，实行自主决策，独立核算，相互之间平等结算。

就事权而言，现代国家的事权划分往往是差异化的，不同层级的政府，会有不同的事权（当然也会有少量的交叉），而不像我们现在这样上下一般粗、同构化。按理说，应当是先划分事权，再划分财权，但是1994年实行分税制改革时，因为时间紧迫等原因，我们的主要精力放在了划分财权上，而没能先把事权细划清楚，结果就出现了1994年以后财权层层上收、事权层层下放的局面。这在单一制集权国家当然是很容易出现的情况，因为上级管下级，缺少自下而上的制衡。因此，当务之急是要首先把事权划分清楚，并通过法律形式加以固定。但问题是究竟应当如何划分？是按照现行的五级政府体制去划分，还是按照国际上通行的三级政府去划分？因此，划分事权之前，还需要压缩政府层级，实现扁平化。但是压缩政府层级之后又会带来省级政府管理幅度过宽的问题，因此，又需要重新调整行政区划，总之，需要改革的地方还多着呢！

就财权而言，现在一些人在讨论国税和地税是否应当合并的问题，有人认为，国税、地税两套体系是浪费。但是，如果我们的改革方向是实现地方自治，那么，地方政府就需要有自己的征税权和自己的征税系统。因此现在觉得两套体系是浪费，把它合并了，将来还得再分开。

其实，问题出在1994年实行分税制改革以后，改革的步伐就基本上停了下来，没有继续往前走，所以才会有这样的议论。

就财产权而言，我们现在只要是政府出资的企业就都叫做“国有企业”。其实，政府是分级的，因此国有企业也应当实行“分级所有”。比如，地方政府出资兴办的企业就应当叫做“地方公营企业”，而不应统统叫做“国有企业”。

就举债权而言，现在的问题是，对于地方政府债务，中央政府究竟有没有“兜底”的责任？与其他债务国不同的是，在中国目前庞大的政府性债务中，有一大半是地方政府债务。如果从法理上讲，作为单一制国家，中央政府对地方政府债务就应负有无限责任，这就如同企业的总公司与分公司的关系一样。因此，只有实行“地方自治”，你才能够说，地方政府债务“谁家的孩子谁抱走”，否则，中央政府就得负责“兜底”。现在，我们终于开始允许地方政府进行自主发债试点了，这实际上是前进了一大步。

中国经济时报：如果实行“地方自治”，那么中央政府会不会对地方政府失去控制呢？提“地方自治”在政治上会不会有风险？

魏加宁：那不一定。问题在于中央政府怎么去做。几年以前，我曾经就“实行地方自治的国家，中央政府如何对地方政府进行控制”这个问题写过一个内部报告。提到的办法之一就是，在实行地方自治的国家，虽然地方政府首长是民主选举产生的，但是在公务员层面上，国家公务员与地方公务员之间是有“双向交流”（日本叫“出向”）制度的。我想，这就是一种制衡。

此外，在财政收入安排上，让中央政府占大头，然后再通过转移支付使地方政府在支出层面上占大头。比如，日本在收入时中央占60％，地方占40％，经过转移支付以后，在支出时，中央只占40％，而地方占60％。这样的制度安排，就使得地方政府对中央政府有所依赖。这与居家过日子是一个道理。在“不分灶吃饭”即不实行地方自治的条件下，地方政府会把来自中央政府的转移支付视为是“老子养儿子”——理所应当的；但是在实行“分灶吃饭”即实行地方自治的条件下，本应“自立的”地方政府就会把来自中央政府的转移支付视为是一种“恩赐”，会有“感恩”的意识。

当然，更重要的还是在事权划分上，虽然中央政府要向下分权，但是像国防、外交、国内贸易等维护国家统一的重要事权，中央政府则要牢牢把握，绝对不能下放给地方。

如此等等。

总之，只要是出于公心，我想不是没有解决办法的。否则，那么多实行地方自治的国家又是怎么维系国家统一的呢？

但需要指出的是，在市场经济条件下，对于地方政府，光依靠中央政府的控制是不够的，因为中央政府毕竟人手有限，鞭长莫及。因此，对于地方政府的控制，更需要体制的制衡（比如，加强地方人大对地方政府的监督），需要媒体的监督，需要公众的参与。

举一个例子，今年春节期间，中央电视台曾经报道过一条新闻，说是美国的一个在校生当选为某市的财政主管。其实，重要的并不在于是不是在校生，而是在于美国地方政府的财政主管，不是由当地行政首长自己任命的，而是由当地居民选举产生的！这对于地方首长来说，就是一种制衡。其实，我们在过去研究美国市政债的案例时就已经发现了这一现象，我们认为，这对于控制地方政府债务是一种很好的约束机制。如果我们不能一下子民选地方的财政主管，那么能不能由地方人大选举产生呢？