财政预算改革，慢了（4）

魏加宁：1994年的分税制改革取得了巨大的成功。但是自那以后，财税体制改革明显滞后于其他某些领域的改革 （比如说金融改革），除一些小打小闹的政策措施之外，在体制上，不仅没有新的重大突破，而且就连分税制本身也没能贯彻到底，没有贯彻到省以下。而且还出现了财权层层上收、事权层层下放的局面，其结果之一就是地方政府的债务规模日益庞大。再加上2003年以来宏观调控的行政化、直接化，导致中央与地方的关系越来越紧张。

我认为，形成这样的局面主要有三个方面的原因。拿财税改革与金融改革做比较你就会发现，一个原因是财税体制改革等于是政府自己改自己，尤其是改自己的“钱袋子”，因此难上加难。第二个原因是财税体系的人才结构相对封闭。相比之下，这些年，随着金融业的快速发展，金融领域吸引了一大批的国内外优秀人才。虽说财税体系也有一些优秀人才，但是数量相对有限，并且他们的主要精力放在了研究国际事务方面，对于自身的财税体制改革并没有给予足够的重视。第三个原因是财税体制改革的基本方向至今尚不清楚。相比之下，在金融领域，至少在利率市场化等大方向上已经形成了一定的共识，阻力主要在于既得利益者方面。

中国经济时报：今年地方政府的日子注定不好过。继财政部先后携手水利部、教育部、住建部下发文件对地方财政使用情况做出“细致”指导后，另一个冲击力更大、影响面更广的政策正在到来。据国内媒体报道，长达60年的“预算外资金”可能在2012年成为历史。对此您是怎么看这个问题的？

倪红日：将预算外资金统一作为政府财政资金管理起来是正确的。但是必须在与中央财政与地方财政关系调整同时推进的前提下进行，否则，地方政府的执行决策权会因为预算外资金的严格管理有可能进一步被缩小，地方政府财力与中央主管部门下达的 “事权”之间的矛盾会进一步加剧，这是我所担心的。

我还是主张，中央财政主要是加大一般性转移支付的力度，将公共服务事项的选择权更多地交给地方政府，地方政府尤其是基层地方政府要加强财政预算的民主化建设，更多地让当地的公众直接参与公共服务支出的选择，对财政预算资金的使用进行监督。但是这和将预算外资金纳入预算管理不是冲突的，应该是一致的。

应当将中央财政与地方财政分开管理

中国经济时报：应当如何来平衡中央与地方的关系呢？

魏加宁：为了平衡中央与地方的关系，从体制上讲，在中央政府的机构设置中，应当将中央财政与地方财政分开管理。

在我国，目前中央财政的日子越来越好过，而地方财政的日子越来越困难，地方政府债务越积越多。形成这种局面的原因，除了前面讲过的以外，还由于：首先，因为我们的中央财政和地方财政都是由财政部统一管理的，而财政部在权衡中央财政与地方财政的关系时，肯定要优先考虑中央财政。其次，中央各部门给地方政府下达各项“达标”任务时，也不会去考虑地方财政的承受能力。最后，国务院在进行决策时，参与决策的各个部门都是站在自己垂直部门的立场上，没有人会替地方政府说话。因此，决策的天平就很容易向中央政府部门倾斜。

但是在国外，比如说日本，中央财政与地方财政是分开管理的，财务省只负责管理中央财政，而地方财政是由总务省（过去叫自治省）负责管理的，因此，在内阁进行决策的时候，总会有人来替地方政府反映实际情况，计算各种“达标”的配套资金究竟地方政府有无能力来提供；另一方面，总务省还反过来负责对地方财政进行监督，控制地方政府的债务风险。

由此可见，我们中国这么大的国家，为什么不能够设立一个专门负责分管地方财政的“地方事务部”，以平衡一下中央与地方的关系呢？