唐健： 2011年土地政策评价

一、2011年土地政策评价

（一）土地政策更加关注民生

1.为保障性住房提供用地保障

近年来保障性住房用地逐年增加，占比稳中有升。2006年-2010年保障性住房（仅指经济适用住房和廉租住房）用地供应总计为5.42万公顷，占住房用地供应总量的15.0％。其中：2006年供应3971.1公顷（仅含经济适用住房用地），占当年住房用地供应量的8.8％；2007年供应6198.5公顷，占当年住房用地供应量的10.8％；2008年供应7909.9公顷，占14.4％；2009年供应10958.3公顷，占当年住房用地供应量的14.3％。2010年中央明确提出建设580万套保障性安居工程建设任务后，各地加大了土地供应力度，经济适用住房和廉租住房实际供地16292.75公顷，如果考虑棚户区改造中的保障性住房用地，实际供应保障性住房用地25142.4公顷，占当年住房用地供应量的19.9％，占比明显提高。总体看，保障性住房用地供应量呈逐年增加的趋势。

2011年，全国保障性安居工程用地计划供应7.74万公顷，占住房用地计划的35.5%，与2010年计划和实际相比，分别增加17.6%和138.9%。2011年上半年，全国保障性安居工程用地供应量达到16476.92公顷，与去年同期相比增加24%，占2011年全年保障性安居工程用地计划的21%。其中，增长最为明显的为公租房和限价商品房，公租房用地占保障性安居工程用地总量的7%，与去年同期供地相比增加了约18倍；限价商品房用地占保障性安居工程用地总量的10%，与去年同期供地相比增加141%；经济适用住房和廉租住房用地占保障性安居工程用地总量的39%，与去年同期供地相比增加7%；各类棚户区改造用地占保障性安居工程用地总量的44%，与去年同期供地相比增加9%。2011年11月2日，国土资源部网站公布的《2011年中央下达保障性安居工程任务用地落实情况公告》数据显示，截止2011年10月14日，全国31个省（区、市、含兵团，西藏除外）落实中央下达1000万套保障性安居工程建设任务测算用地41983公顷，用地落实率为102%。

2.在城乡建设用地增减挂钩中注重保护农民权益

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发【2010】47号）要求，严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼，严禁侵害农民权益，2011年2月开始的城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作，对个别地方存在侵害农民权益现象进行了严肃查处。12月，国土资源部印发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，特别强调要切实维护农民土地合法权益。一是充分尊重农民主体地位。确定增减挂钩项目，必须严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示。凡集体组织和农民不同意的，不得强行开展。严禁强拆强建，严禁强迫农民住高楼。二是确保收益返还农村。使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。三是加强农村集体土地权属管理。做好土地确权登记。增减挂钩试点实施后，要依法及时办理土地变更登记手续，发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等，依法保障农民土地的用益物权。

截至2010年底，全国农村土地登记发证率：集体土地所有权72.7%、宅基地使用权82%、集体建设用地使用权82%。农村集体土地确权登记发证工作的积极开展，对推进土地市场建设，维护土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。

3.提高农民的征地补偿标准

实行征地区片价和统一年产值后，对农民的补偿水平普遍提高了20—30%以上。国土资源部将这轮土地管理法修改的重点定位于征地制度改革，核心问题是对被征地农民的补偿，要从逐步提高征地补偿安置标准，完善货币补偿、社保安置、实物补偿等多种渠道的补偿安置方式，规范征地程序等方面入手进行改革[1]，维护农民土地权益。要求突出四个重点：一是将保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的“两保”原则作为确定土地补偿费和安置补助费的基本原则；二是要进一步加大被征地农民的安置补偿，拓宽安置途径，提高安置水平；三是要进一步规范征地程序和征地行为，引导地方政府通过细致的群众工作和谐征地，切实维护好被征地农民的合法权益；四是要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善，引导被征地的农村集体经济组织或者农民用法定渠道解决征地补偿安置纠纷，切实维护社会稳定[2]。

（二）地方的制度创新和探索推动着全国层面的土地政策创新和改革

近年来，国土资源部部署了一批试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；重庆的地票制度；贵州、云南等地的利用低丘缓坡地搞工业化和城镇化建设；广东“三旧改造“等低效用地二次开发及节约集约用地试点。在面临发展与保护的矛盾的条件下，地方的积极探索和尝试，为全国层面上开展相关的改革做好了制度准备，积累了有益的经验。在地方改革探索的基础上，一年来，部出台了关于加快批而未用土地利用、鼓励利用未利用地、加强城乡建设用地增减挂钩管理等政策性文件。这些文件的出台都离不开地方的探索和推动。同时，地方的经验也引起省、部及中央的思考，即地方发展中面临的问题，需要从制度层面上解决，通过改革创新找到保障发展的新路子。征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及到土地收益分配格局的调整，上述任务的解决关系到我国经济发展方式的转变、经济发展模式、中国与地方的关系的调整问题，利益攸关，纷繁复杂，理应在国家层面进行系统设计。（黄忠，《地票制度呼唤顶层制度支持》，中国土地，2011年12期）

（三）注重对政策的实施效果进行评估

一年来，国土资源部在政策制定调研咨询、政策执行情况动态监测、政策实施效果评估、政策后评估、文件清理与废除、政策调整完善等方面搭建起有效的信息反馈和决策机制。近年来进一步深入实践加大调查研究的力度，连续几年开展的重大问题调研、两会期间的百人大调研、各专项调研、双保行动调研、例行督察等形式多样的调研与专项调查，提升了土地管理工作对现实的反应能力，增强了政策执行力。对重庆、成都城乡统筹改革试点、广东三旧改造试点、用地审批制度改革试点、征地制度改革试点等认真总结经验教训，为在大范围推广和土地管理法修改积累经验和借鉴。同时，对地方改革探索中存在的问题及时纠偏，对成功的经验及时提炼总结，有利于形成制度化成果，为国土资源部进一步深化改革做好制度和政策储备。