唐健： 2011年土地政策评价（2）

二、2011年土地政策存在的不足

（一）土地管理差别化政策被扭曲

一年来，土地管理政策对现实的回应更加及时准确，政策的科学性和可操作性在逐步提高，最严格的耕地保护制度和节约用地制度的政策内容不断深化和细化，已体现出差别化的趋势。

面对现实的矛盾和问题，各地都在积极争取中央政策的支持，进行大量的改革试点，探索差别化管理办法。但差别化管理到目前为止，并未形成有价值的顶层制度设计，相当多的地方仅仅把改革试点作为解决一时一地的特殊问题的工具，热衷于利用试点突破现有的法律法规解决自身发展中的问题，而对总结试点经验、进而上升为全国层面的制度成果关注不够。从目前地方改革试点效果看，各地探索的差别化管理措施和经验都是碎片化的、地方化的，缺乏可推广性。大量的鲜活经验、改革成果没有进行及时总结提炼，上升为全国层面上的制度政策。

（二）改革创新的步伐还不够大

党的十七届三中全会在土地管理方面提出了很多改革的要求，尤其是农村土地制度改革，如建立城乡统一的建设用地市场、允许农民集体建设用地进入市场、缩小征地范围、提高征地补偿标准等。对上述问题，地方改革的要求强烈，尤其是农村集体建设用地流转问题，地方已经进行了很多尝试，也积累了很多经验，但在中央层面上却未有实质性推动。在当前的形势下，国土资源系统从上到下面临的压力很大，尤其是一些深层次的矛盾解决起来难度更大。

三、2012年土地政策基本判断

从经济社会发展形势看，后金融危机、欧美主权债务危机、复杂的周边地缘政治军事等一系列影响，使2012年经济政策及运行存在一定的不确定性，宏观调控难度加大，拉动内需更加迫切；我国经济保持平稳增长，涨幅趋缓，物价趋于稳定，经济由政策刺激转为自主增长，转方式调结构成为经济运行的自主选择；即将召开党的十八大，维护稳定、保障权益、化解矛盾的任务更加繁重；房地产调控效果明显，如何防止出现较大波动任务艰巨。所有这些，都会对国土资源管理产生影响，对深化改革提出更高要求。

（一）自上而下的改革步伐将会加快

党的十七届三中全会后，在土地制度改革方面，很多地方和基层进行了自发的探讨，如很多地方都出台了集体建设用地流转条例或管理办法，但由于土地权利受限等方面的原因，得不到土地使用人的认可，流转的量很有限；征地制度改革虽然国土资源部层面部署了缩小征地范围试点，但地方表现出的兴趣不大，而对于试点中附带的征转分离兴趣很大；在城乡建设用地增减挂钩中，地方突破试点范围，以获取土地使用指标为目的，忽视农民权益。这说明改革进行到这个阶段，已经触及到一些地方的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的在现行法律框架内的诱致性制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益，从国家的根本利益出发，在国家层面上开展顶层制度设计，指导各地的改革。

（二）加强改革的顶层设计

国土资源顶层制度设计和构建，是破解两难问题的根本。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。

1.统筹国土空间开发布局

土地管理实践中反映出来的问题，表明统筹城乡发展中土地利用空间布局滞后，科学规划开发利用国土空间面临挑战，国土空间规划体系有待完善。现行的主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划，对区域间人口流动增长和减少、资源承载能力、产业布局等发展和建设的认识、跟进统筹不够。今后要通过国土空间规划，完善国土空间开发战略布局，统筹协调生产生活生态等国土空间，并从战略上解决建设用地空间规模和耕地保护中的战略布局等重大问题。

按照我国区域发展总体战略、产业发展布局，结合人口流动规律和土地资源承载力水平，进一步完善主体功能区的定位和发展方向，合理规划国土空间开发利用，明确各大区域间土地利用调整政策措施，既有效保障东部人口聚集区经济社会发展的用地需求，又要引导中西部地区实事求是，科学规划与人口规模、资源承载和产业特色相协调的发展模式，提高土地利用效率。

2.研究实行与国土空间布局相协调的差别化土地管理政策

（1）不同区域的差别化。探索实施不同区域空间的差别化，有针对性地服务和支持不同区域的经济社会发展。在统筹区域发展中考虑不同区域、不同发展阶段用地特点和需求，针对欠发达地区大规模承接产业转移的实际情况，在用地指标上适当向中西部倾斜。要落实区域差别化用地政策，对东部发达地区，从严控制新增用地指标，逐步加大增减挂钩和围填海用地指标规模；对中部和东北地区，合理安排新增用地指标，适当加大增减挂钩指标，推进采矿和用地管理方式改革；对西部欠发达地区，加大新增用地指标安排倾斜力度，鼓励使用未利用土地指标。

（2）不同发展阶段考核标准的差别化。不同发展阶段用地需求不同，面临的矛盾也各不相同，对不同发展阶段的地区实行不同的考核标准，如节约集约用地考核标准等应体现出差别化考核。

（3）产业用地的差别化。依据不同产业的发展特点，体现不同用途产业用地的需求，考虑到产业用地政策与产品生命周期，产业的升级换代，对高新技术产业、传统产业实行不同的供地政策。

（4）供地时序的差别化。增加土地供应弹性，调控土地供应节奏，在经济扩张期和经济紧缩期实行不同的供地政策。根据宏观经济形势，在经济紧缩和经济扩张时期，结合宏观调控手段，实施不同的土地政策。

（三）2012年土地政策的主要方面

市场经济发展中，在城镇化过程中围绕土地的利益调整和纠纷已经成为引发社会矛盾的重要因素，土地上所涉及的经济关系亟待全新的诠释。土地政策也将在促进城乡统筹方面发挥更大的作用。在进城农民宅基地的合理使用、集体建设用地建设公租房、集体建设用地流转、征地制度改革等方面出台可操作性的政策和措施，促进城乡土地资源高效合理配置。通过地方试点探索、总结提升，最终上升为法律。

落实节约优先战略，将战略细化为各项制度，并对在实践中行之有效的制度上升为法律，从法律和制度层面彻底改变经济发展靠资源高消耗的传统模式和路径依赖。

参考文献：

1.王世元《关于统筹发展中土地问题的几点思考》，学习时报，2011-11-15

2.隆国强：《重新凝聚改革共识》，南方都市报，2011年12月7日

3.人民网评：《保障房“任务分解”更需责任落地》，詹勇2011年12月26日

4.甘藏春.土地管理法制建设若干问题[J].中国土地，2010，(6)：8-13.

5.甘藏春.土地管理法制建设若干问题[J].中国土地，2010，(6)：8-13.

6.甘藏春.以制度创新推动社会经济发展——重温《土地管理法》的全面修订.中国国土资源报.2011-9-28.

7.《市场博弈可解闲置土地难局》，21世纪经济报道社论，2011-12-22

8.黄忠，《地票制度呼唤顶层制度支持》，中国土地，2011年12期

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[1]甘藏春.土地管理法制建设若干问题[J].中国土地，2010，(6)：8-13.

[2]甘藏春.以制度创新推动社会经济发展——重温《土地管理法》的全面修订.中国国土资源报.2011-9-28.