二审预算法：中央债放宽用途地方债有限放行

时隔半年，十一届全国人大常委会于6月26日至30日举行第二十七次会议，议程之一是“二审”《预算法》修正案草案。

现行《预算法》于1995年施行，2011年12月全国人大常委会“一审”国务院提请的《预算法》修正案草案。

这是《预算法》施行17年后的首次修订。财新记者获悉，与现行《预算法》比较，修正案草案的体例和章节变化不大，仍为十一章，各章名称与原法一致，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则。但条文有所调整和增加，由现行《预算法》的79条增加至96条。一位参与修订讨论的专家告诉财新记者，虽然是首次修订，但是，从国务院提交的修正案草案看，这次修订是“小改”。

重点是对一些已执行多年的公共财政改革成果和已取得的共识，在修订后的《预算法》中将得以体现。比如，对部门预算，修正案草案规定，各部门、各单位是本部门、本单位预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责；对国库收付制度，草案规定，县级以上各级政府全部收入和支出都应当纳入国库单一账户体系进行管理，实行国库集中收付制度。

“对国务院提请审议的草案，全国人大常委会不会照单全收。人大常委委员和专业委员会的审议意见，会部分吸纳进去。”一位参与全国人大修法讨论的专家对财新记者说，《预算法》修正案是重要的法律案，而且各方面意见分歧比较大，至少要经三次常委会会议审议才能交付表决。

按《立法法》规定，常委会会议“一审”法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议；“二审”要在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议；“三审”要在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

据悉，全国人大常委会会议去年“一审”《预算法》时，对增加预算修正案条款、赋予地方政府发债权、规范超收收入使用等问题，常委会委员争议较大。但“一审”后人大并未透露任何有关审议的情况和意见。

“本次修订《预算法》，保持低调，不公开讨论草案和对外宣传。”全国人大常委会一位官员对财新记者说，本次修订《预算法》，没有考虑向社会公开征集意见，通过前也不会公布修正案草案。

多位参与过全国人大常委会预工委修法讨论的财税专家表示，政府部门和全国人大对本次修正案草案内容严格保密，主要原因是《预算法》修订内容和社会公众的期望差距较大，“政府部门不希望各自的行政权力受过大的约束”。审计署科研所所长崔振龙却认为，不能只征求政府各部门的意见，还应公开征求社会各界和公众的意见，“《预算法》修正，应该向社会公开征求意见”。

预算公开原则入法

现行《预算法》施行了17年，要求政府预算公开透明的呼声日益高涨。

对此，《预算法》修正案草案规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。

中国人民大学财金学院教授陈共认为，预算中的确有些涉及国家秘密，但是需要明确，哪些属于国家秘密，国家秘密不能由政府部门自行随意决定。“本次修订《预算法》，主要由政府主导整个修订进程，修订《预算法》不能公开讨论，如何保证预算真正实现公开透明？”自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》，规定了行政机关应当主动公开的政府信息的具体内容，在条例列举的十一项需重点公开的政府信息中，“财政预算、决算报告”是其中之一。条例规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。

中国财税法学研究会副会长俞光远认为，财政收入来自于民、用之于民，因而预算从编制、审批、执行到决算的全部过程，除了个别确需保密的数据外，都应向社会公众公布。

绝不能以保密为由，搞变相的暗箱操作或权钱交易等腐败行为。遵循这样的原则，预算编制、审批、执行、监督的各环节和全过程应尽量公开透明，以便加强人大监督、舆论监督和社会监督，从根本上遏制各种违法乱纪行为。

而预算公开要有实际意义，要以预算完整性为前提。为此，修正案草案规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。俞光远认为，按照完整性的要求，政府所有收支都要纳入预算，包括税收收入、国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入、政府债务收入、预算外收入等所有政府收入都必须纳入预算。而目前，后几项政府收入尚未纳入预算。

陈共指出，财政部称，去年政府预算外收入已全部纳入了预算，“这是偷换概念”。目前，真正纳入预算管理的，还是原来预算内的公共预算收支，至于政府性基金收支、土地收支、国有资本收支、保险收支等，依然是由各政府部门自行管理，并没有纳入统一的政府预算统筹安排，依然是预算外运行的方式。各级政府目前向人大提交的预算报告，也是按公共预算的收支口径。

现行《预算法》规定，中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。但并未明确复式预算有哪些部分组成。修正案草案规定，各级政府预算分为政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。

陈共认为，修正案草案明确规定了复式预算的组成，但这并不意味着纳入复式预算的收支，就自然变成了预算内收支。因为政府性基金收支、国有资本经营收支、社会保障收支依然是由政府各部门分割管理，并没有统一通过政府预算统筹安排。

对目前没有纳入统筹安排的收支，要通过逐步改革尽可能纳入，但在现阶段财政部门不应混淆预算内、预算外收支的概念，“如果认为全部预算纳入了预算，那么政府就应向人大提交全口径的政府收支预算”。

除了规定预算公开为政府的法定义务，修正案草案还规定，对细化预算编制，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级政府公共预算一般收支至少编制到款，重点支出至少编列到项。

中国社科院荣誉学部委员何振一认为，预算只有细化了，预算公开才有实质意义，目前公开的政府预算都是汇总的大数，人大和公众看不出名堂，没办法提意见，这是人大审查预算流于形式的一个重要原因，社会公众也无法进行监督。“尤其是项目支出预算，应该尽可能细化编制。”但从修正案草案看，仅对公共预算一般收支提出了细化要求，对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算细化到哪一级没有要求，而这几块预算中，项目支出比重很大，更应该细化编制。

俞光远认为，国有资本经营预算收支应按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制。“对编制支出预算，应按功能分类和经济分类作出细化要求。”支出预算只有同时编制了功能分类和经济分类，才能从中看出钱花到了哪些方面、是如何花的，“三公”经费支出的透明度也相应提高了。