二审预算法：中央债放宽用途地方债有限放行（2）

中央债放宽用途 地方债有限放行

本次修订《预算法》，是否直接赋予地方政府发债权是社会关注的焦点之一。实践中，为应对国际金融危机，国务院决定，2009年开始发行地方政府债券，采取由财政部代理发行的方式，地方政府债券收支纳入省级财政预算管理。2011年10月，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳四地开展地方政府自行发债试点。截至2012年末，地方政府债券将累计发行8500亿元。

近四年地方债发行的实际操作，由国务院确定每年全国地方政府债券规模，各省份和计划单列市上报申请发债额度，再由国务院权衡调整各地申请额度后，向全国各地政府下发分配的发债数额，再分别经各省份或计划单列市本级人大常委会审议批准。

作为对既有实践的认可，《预算法》修正案草案中，删去了现行《预算法》第28条“地方政府不得发行地方政府债券”的表述，修改为“除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保”。“这样规定，意味着地方政府发债没有立法限制，而是由国务院决定是否发、发多少。”陈共认为，对地方政府发债问题，应该由立法机关明确作出规定。修正案草案的规定，将地方发债与否交给国务院决定，这不合适，“这也显示出政府部门主导修法的特点，人大的权力被弱化了”。

据悉，全国人大常委会“一审”《预算法》时，受欧洲主权债务危机扩大蔓延的警示，许多委员倾向于收紧地方政府发债权。

据审计署全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，地方政府性债务余额为10.7万亿元。在此背景下，修正案草案没有直接赋予地方政府发债权。草案还规定，对中央预算中举借的债务实行余额管理制度，国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理，并对地方政府债务实施监督管理。

相较于对地方政府发债仅开“小口子”，修正案草案扩大了中央政府债的使用范围。现行《预算法》规定，中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措。

而修正案草案规定，中央政府公共预算中必需的部门资金，可以通过举借债务等方式筹措，但是借债应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央预算中举借债务实行余额管理。

“这样规定和国际上的一般做法一致。这意味着，中央政府债务不仅可以用于建设投资，也可以用于弥补公共预算支出。”陈共说，实际上，中国公共预算也一直有债务的存在，比如，高校、医院等债务。建设性债务可以通过项目收益偿还，而公共预算债务的偿还就是一个问题，比如高校、医院债务可以用收取的费用部分偿还，如果用于义务教育或公共卫生，偿还债务只能用一般预算收入。

因此，发债为公共预算支出筹集资金，需对债务用途、规模做严格界定和控制，要明确规定公共预算债务如何偿还，应通过更为严格的审批程序，否则政府会借此扩大行政性支出规模。

本次修订对地方政府发债依然严格限制，但对地方政府支出责任和财力不匹配问题，则明确规定了解决原则。修正案草案规定，各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。中央和地方的分税制财政管理体制由国务院决定，报全国人民代表大会常务委员会备案。

地方各级政府之间的财政管理体制由省、自治区、直辖市政府规定，报本级人民代表大会常务委员会备案。财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。

使用超收无需人大审批

自1997年至2011年，全国财政收入逐年持续高增长，按可比价格计算，其增速约为GDP增速的1.5倍。与此相伴，政府每年的实际收入超过预算安排的数额也居高不下，政府年底突击支出导致的浪费和腐败也引起公众不满。本次修订《预算法》，社会公众呼吁，对超收应先报人大审批，然后才能安排使用。

但本次修法，并未改变目前政府“先支出、后报告”的做法。草案规定，各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。“显然，政府还是不想受到立法机关更多限制。”陈共认为，《预算法》的本质就是限制政府各部门的，但目前《预算法》修订由政府部门主导，限制政府部门的做法，很难在法律中得到体现。

近十年来，超收收入占全国财政收入的比重，多数年份高于5%，有些年份甚至超过10%。俞光远建议，若年度超收收入追加支出超过原预算总支出的1%时，应当编制预算调整方案，报请同级人大常委会审查批准；若安排超收支出低于1%时，则按现行做法，向人大常委会报告安排使用情况。

此外，对解决超收收入过高问题，必须在《预算法》中明确要求政府财政部门不断提高预算的预见性和科学性。修正案草案规定，中央预算和地方各级政府预算，应当根据年度经济社会发展目标和国家宏观调控总体要求，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测，在充分征求各方面意见的基础上进行编制。各部门、各单位应当按照政府收支分类科目和本级政府财政部门制定的预算支出定额标准，根据其依法履行职能和事业发展的需要，编制本部门、本单位预算草案。

而现行《预算法》规定，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。财政部以此为据，每年编制的预算收入增幅与GDP持平或略高。但收入预算按低增幅编制，实际却按高增幅执行。1996年-2011年，全国财政收入预算增速平均是10.43%，而执行结果平均是19.00%，远高于GDP增速，预算误差高达82.17%。

预算修正案草案，强调预算编制的科学性和严肃性，并增加了预算编制过程中的民主监督因素。多位财税专家表示，要从根本上解决预算编制不科学、超收收入居高不下的问题。需要明确规定人大在审批政府预算时，有提出预算修正案的权力。

人大修正预算无规可循

据悉，本次修订《预算法》，未对人大提出预算修正案做出规定。但实际上只有明确规定了人大的预算修正权，才能实现人大审议政府预算由程序性审查转向实质性审查。专家建议，修订《预算法》应明确规定人大修正预算的程序和表决程序。比如人大审议批准预算过程中，人大常委会委员、各专门委员会、几个代表团或一定人数的人大代表联名可对政府预算草案提出修正案。

同时，将目前一揽子表决方式改为逐项表决。对具体项目的预算收支，会议期间按程序提出的修正案，大会应在整体表决前，先对预算修正案逐项表决，最后再整体表决。

在今年全国人大全会对2012年政府预算案的表决中，人大代表投了438票反对票，为有效票数的15.3%；131票弃权，二者均升至近五年来最高。

“现在的做法，虽然预算整体表决通过了，但人大代表对预算的不同意见，并没有被采纳。”一位参与修订讨论的专家说，未来政府预算不能通过的情形有可能发生，对如何处理这样的结果，本次《预算法》修订应做出规定。

陈共表示，预算修订自2004年开始，一直拖延到现在，关键问题是立法机关和行政机关的关系如何处理，立法机关审批预算有多大权限。表现在目前修订《预算法》的过程，究竟是政府部门主导还是立法机关主导。“人大修正预算的权限没有明确，以后人大代表对预算投反对票的人数可能还会增加。”

虽然没有涉及人大的预算修正权，但修正案草案规定，国务院财政部门编制中央预算决算草案，应经国务院审计部门审计后，报国务院审定。和现行预算法“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”相比。

修正后的规定，在目前主要为事后审计的基础上，增加了事前审计，政府内部多了一道专业审计程序，审计结果也可为人大审议批准预算、决算提供专业参考。