魏加宁：财政预算改革，慢了

财政预算改革话题是每年“两会”的热点，今年也不例外。3月5日，财政部公布《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，并提请全国人大审议。

财政预算问题为何会成为热门话题？财税体制改革如何实现突破？2012年3月8日，中国经济时报圆桌论坛围绕相关问题进行了讨论，邀请到的嘉宾是：国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员倪红日、中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇。

三大因素导致财税体制改革滞后于其他领域改革

主持人：财政问题特别是预算问题是社会普遍关注的一个问题。根据您的研究，您认为当前我国财政预算体制存在哪些问题？

倪红日：1994年分税制改革是一次重大的财税体制改革，此次改革奠定了我国适应社会主义市场经济体制的财政管理体制的基础框架。但是1994年的重大改革只是解决了部分财政体制问题，还有一些财政预算体制问题需要靠继续深化改革来完成。1994年至今已经过去了17年的时间，财政预算方面的管理体制改革尽管在局部有些进展，如2007年的政府预算收支分类，省直管县和乡财县管等方面的改革对完善财政预算管理体制有积极作用。但总体上看，这十几年的改革明显滞后于体制矛盾的积累，而且由于一些遗留问题没有解决，反而使得财政体制偏离了改革初衷的方向，使得中央与地方之间的财政体制矛盾更加突出。主要表现在两个方面：一是地方财政的事权与财权不匹配；二是预算管理的范围过窄，换言之，财政预算管理不是完整性的。

关于第一个方面，造成地方财政的事权与财权不匹配的原因，一是中央政府与地方政府公共服务职责存在多个方面的“错位”。比如，社会保障的政府职责，最理想的是应该由中央政府统筹，但现在是由地方政府统筹；保障性住房是地方政府的主要职责，但决策权过于集中在中央。中央各个主管部门直接管理了许多地方政府可以自主决策的事项，如买什么型号的公车、修建学校的运动场等很具体的支出决策，中央主管部门都在管理。这种政府公共服务职责在政府间的错位，使得应该由中央管理的公共服务交给了地方，应该由地方政府决策的公共事项，中央主管部门在管理，造成公共服务的效率低下，资金使用存在大量浪费现象。二是决策权过于集中在上级政府和主管部门，中央政府及主管部门在做决策时，有时是与财政部门进行过财力协调的，如卫生部门改革、农业税费改革等，但是有些决策，尤其是各个部委的专项转移支付是没有进行过财力与决策事项之间的平衡的。在现实中，更多的情况是决策在前，财力平衡由地方政府自己想办法解决。三是地方配套的支出（投入）责任往往超过地方财力。中央财政在集中财力后，各个中央部门的实际财权、财力得到扩大。在中央决策权过于集中的前提下，中央各个主管部门的部门预算中，向地方政府进行大量的专项转移支付。这些专项转移支付往往都需要各级地方政府财政出配套资金，而且配套的数量在年初地方政府做预算时并不清楚要多大规模。朱镕基同志讲：“这次实行分税制还有一个小小的‘尾巴’没有改掉。这就是中央各个部都有财政部给的一笔钱，由各个部再拨给地方……从地方收上来，由中央各个部再分下去，把事权搞得很复杂，打酱油的钱不能用来买醋。这种分钱办法，就是统收统支，应该改革掉。”（《朱镕基讲话实录》第一卷，第365页）。现在这个小小的尾巴变成了大尾巴，所以我们说，由于改革停滞，使得分税制改革走偏了方向。

关于第二个方面，我国目前财政预算范围还远没有覆盖政府的全部活动，包括预算之外的各项政府收入，社会保障收支，国有资产（应该包括国有金融资产），国有资源性收支的管理等。中国政府的活动范围很大，但是政府财政预算范围很小，这是造成权力不受约束和监督的重要体制原因之一。当然，财政预算的透明化和民主监督还需要不断强化，这也是深化财政预算体制改革的重要方面。

魏加宁：1994年的分税制改革取得了巨大的成功。但是自那以后，财税体制改革明显滞后于其他某些领域的改革（比如说金融改革），除一些小打小闹的政策措施之外，在体制上，不仅没有新的重大突破，而且就连分税制本身也没能贯彻到底，没有贯彻到省以下。而且还出现了财权层层上收、事权层层下放的局面，其结果之一就是地方政府的债务规模日益庞大。再加上2003年以来宏观调控的行政化、直接化，导致中央与地方的关系越来越紧张。

我认为，形成这样的局面主要有三个方面的原因。拿财税改革与金融改革做比较你就会发现，一个原因是财税体制改革等于是政府自己改自己，尤其是改自己的“钱袋子”，因此难上加难。第二个原因是财税体系的人才结构相对封闭。相比之下，这些年，随着金融业的快速发展，金融领域吸引了一大批的国内外优秀人才。虽说财税体系也有一些优秀人才，但是数量相对有限，并且他们的主要精力放在了研究国际事务方面，对于自身的财税体制改革并没有给予足够的重视。第三个原因是财税体制改革的基本方向至今尚不清楚。相比之下，在金融领域，至少在利率市场化等大方向上已经形成了一定的共识，阻力主要在于既得利益者方面。

主持人：今年地方政府的日子注定不好过。继财政部先后携手水利部、教育部、住建部下发文件对地方财政使用情况做出“细致”指导后，另一个冲击力更大、影响面更广的政策正在到来。据国内媒体报道，长达60年的“预算外资金”可能在2012年成为历史。对此您是怎么看这个问题的？

倪红日：将预算外资金统一作为政府财政资金管理起来是正确的。但是必须在与中央财政与地方财政关系调整同时推进的前提下进行，否则，地方政府的执行决策权会因为预算外资金的严格管理有可能进一步被缩小，地方政府财力与中央主管部门下达的“事权”之间的矛盾会进一步加剧，这是我所担心的。

我还是主张，中央财政主要是加大一般性转移支付的力度，将公共服务事项的选择权更多地交给地方政府，地方政府尤其是基层地方政府要加强财政预算的民主化建设，更多地让当地的公众直接参与公共服务支出的选择，对财政预算资金的使用进行监督。但是这和将预算外资金纳入预算管理不是冲突的，应该是一致的。