魏加宁：财政预算改革，慢了（2）

财政预算管理改革应是“纵向放权、横向收权”

主持人：财政部部长谢旭人日前表示，2012年我国将继续实施积极的财政政策。在财税改革方面，他表示继续深化预算管理制度改革，完善公共财政预算，全面提高政府性基金预算的规范性和透明度，继续扩大国有资本经营预算实施范围，加强社会保险基金预算管理。那么，您对财政预算改革有什么好的政策建议吗？财税体制改革的方向是什么呢？

倪红日：对于财政预算管理的改革，我的建议是“纵向放权、横向收权”。所谓纵向，是指中央财政与地方财政的关系，我主张的放权，是在中央财政集中45%～50%的全部财政收入的前提下，将执行的决策权更多地交给地方政府。中央财政主要通过一般性转移支付，承担全国基本公共服务均等化的职责。具体建议包括：合理划分中央政府和地方政府职责，中央政府集中做好规划、指导和宏观调控；将公共服务项目和具体实施的决策权下放给地方政府。扭转目前中央主管部门在中央财政收入集中的现状下，过于集中了地方财政支出的决策权，形成中央主管部门决策权过多、向地方政府的专项转移支付规模过大、又要求地方政府财政配套的局面。逐步改变基层政府对“上”负责、对“下”不负责的状况，真正建立起公众对民生公共服务的选择、决定权和监督机制。

所谓“横向收权”是指，为了提高财政预算管理的完整性，应该将政府收入和支出管理全部纳入财政预算范围。改变现在政府收支管理的“分散性”和“碎片化”。谢旭人部长所讲的“全面提高政府性基金预算的规范性和透明度，继续扩大国有资本经营预算实施范围，加强社会保险基金预算管理。”都属于这个方面。这方面的改革关键是克服“部门利益”，所以需要顶层统一意见，下大决心，切实推进。

周天勇：从政府收入体制的改革来看，我认为，“十二五”期间，甚至到2020年，财税收入方面的体制改革应包括以下几个方面：一是彻底清理各种收费，需要收的费改成税。对于政府各部门和各行政事业性机构的收费，包括一部分乱罚款，在“十二五”期间，需要有一个五年的清理规划，并且要有各部门配套的取消收费后的改革方案。若要真正彻底清理税外收费，这个规划要分轻重、分先后、分阶段、分步骤实施，扎扎实实推进清费减人方面的改革。二是形成统一完整的国家财政收入体系。在中国目前的政府收入体系中，除了税收和一部分收费进入了预算外，相当部分收费罚款收入、社保资金收入、国有企业利润、土地出让收入、探矿权和采矿权出让收入、出售彩票收入、公共考试收费等项目，基本上没有进入政府的财政预算。因此，应当逐步纳入预算统一管理。三是调整和改革税收来源结构。未来的税收源泉在哪里，决定于要素价格、资源和环境稀缺程度和财富的积累分布。并且，应当以此来进行调整和改革。

从政府支出体制的改革来看，财政体制在支出方面的改革任务是，将政府党政公务和行政性事业支出的比例降低，按照现代国家预算体制将一般性预算与建设性预算分开，支出结构向公共服务型财政转变，并且将发票报销制改革为预算拨付及事务核销制。一是预算体制与编制体制联动改革；二是财政一般性预算与建设性预算相分离；三是建设公共服务型预算；四是从发票依据报销制到预算事务核销制。

魏加宁：我个人认为，财税体制改革的任务主要是理顺三大关系：一个是政府与企业的关系，包括相关税收与必要的补贴；另一个是政府与国民的关系，包括相关税收与社保、福利；再一个就是政府与政府的关系，主要是中央与地方的关系，包括税收的分配与转移支付等。这里，我只想重点讲一下中央与地方的关系。

我们的中央与地方关系究竟应当向哪个方向走？这是需要首先想清楚的，否则，我们的财税体制改革就免不了会左右摇摆，犹豫不决。

有人说不搞联邦制，但是能不能搞地方自治？在现代市场国家中我们可以看到，一些联邦制国家，比如说美国，从历史长河来看，它实际上是在逐步加强中央集权；而一些单一制的国家，比如说法国和日本，则是往地方分权方向走。这说明，任何一种极端的体制都是有缺陷的。联邦制可能过于分散，而单一制又过于集中。但是，无论是联邦制国家，还是单一制国家，它们都有一个共同的特点，就是实行地方自治。

主持人：刚才魏老师提出要实行地方自治，理由是什么呢？

魏加宁：实行地方自治的理由至少有三个：第一，市场经济是分散决策，它与民主政治、地方自治共同构成现代国家的基本框架，三位一体，缺一不可；否则，光有市场经济是立不住的。第二，在提供公共产品和公共服务方面，地方政府与中央政府相比具有明显的信息优势，它比中央政府更清楚本地居民的需求是什么。第三，通常讲，地方自治是“民主的学校”，但凡民主化成功的国家和地区，大都是从地方自治做起的。

所谓“地方自治”，从经济上讲，就是“一级政权、一级事权、一级财权、一级财产权、一级举债权”。

就政权而言，每一个地方政府都应成为独立法人，实行自主决策，独立核算，相互之间平等结算。

就事权而言，现代国家的事权划分往往是差异化的，不同层级的政府，会有不同的事权（当然也会有少量的交叉），而不像我们现在这样上下一般粗、同构化。按理说，应当是先划分事权，再划分财权，但是1994年实行分税制改革时，因为时间紧迫等原因，我们的主要精力放在了划分财权上，而没能先把事权细划清楚，结果就出现了1994年以后财权层层上收、事权层层下放的局面。这在单一制集权国家当然是很容易出现的情况，因为上级管下级，缺少自下而上的制衡。因此，当务之急是要首先把事权划分清楚，并通过法律形式加以固定。但问题是究竟应当如何划分？是按照现行的五级政府体制去划分，还是按照国际上通行的三级政府去划分？因此，划分事权之前，还需要压缩政府层级，实现扁平化。但是压缩政府层级之后又会带来省级政府管理幅度过宽的问题，因此，又需要重新调整行政区划，总之，需要改革的地方还多着呢！

就财权而言，现在一些人在讨论国税和地税是否应当合并的问题，有人认为，国税、地税两套体系是浪费。但是，如果我们的改革方向是实现地方自治，那么，地方政府就需要有自己的征税权和自己的征税系统。因此现在觉得两套体系是浪费，把它合并了，将来还得再分开。

其实，问题出在1994年实行分税制改革以后，改革的步伐就基本上停了下来，没有继续往前走，所以才会有这样的议论。