魏加宁：财政预算改革，慢了（3）

就财产权而言，我们现在只要是政府出资的企业就都叫做“国有企业”。其实，政府是分级的，因此国有企业也应当实行“分级所有”。比如，地方政府出资兴办的企业就应当叫做“地方公营企业”，而不应统统叫做“国有企业”。

就举债权而言，现在的问题是，对于地方政府债务，中央政府究竟有没有“兜底”的责任？与其他债务国不同的是，在中国目前庞大的政府性债务中，有一大半是地方政府债务。如果从法理上讲，作为单一制国家，中央政府对地方政府债务就应负有无限责任，这就如同企业的总公司与分公司的关系一样。因此，只有实行“地方自治”，你才能够说，地方政府债务“谁家的孩子谁抱走”，否则，中央政府就得负责“兜底”。现在，我们终于开始允许地方政府进行自主发债试点了，这实际上是前进了一大步。

主持人：如果实行“地方自治”，那么中央政府会不会对地方政府失去控制呢？提“地方自治”在政治上会不会有风险？

魏加宁：那不一定。问题在于中央政府怎么去做。几年以前，我曾经就“实行地方自治的国家，中央政府如何对地方政府进行控制”这个问题写过一个内部报告。提到的办法之一就是，在实行地方自治的国家，虽然地方政府首长是民主选举产生的，但是在公务员层面上，国家公务员与地方公务员之间是有“双向交流”（日本叫“出向”）制度的。我想，这就是一种制衡。

此外，在财政收入安排上，让中央政府占大头，然后再通过转移支付使地方政府在支出层面上占大头。比如，日本在收入时中央占60%，地方占40%，经过转移支付以后，在支出时，中央只占40%，而地方占60%。这样的制度安排，就使得地方政府对中央政府有所依赖。这与居家过日子是一个道理。在“不分灶吃饭”即不实行地方自治的条件下，地方政府会把来自中央政府的转移支付视为是“老子养儿子”——理所应当的；但是在实行“分灶吃饭”即实行地方自治的条件下，本应“自立的”地方政府就会把来自中央政府的转移支付视为是一种“恩赐”，会有“感恩”的意识。

当然，更重要的还是在事权划分上，虽然中央政府要向下分权，但是像国防、外交、国内贸易等维护国家统一的重要事权，中央政府则要牢牢把握，绝对不能下放给地方。

如此等等。

总之，只要是出于公心，我想不是没有解决办法的。否则，那么多实行地方自治的国家又是怎么维系国家统一的呢？

但需要指出的是，在市场经济条件下，对于地方政府，光依靠中央政府的控制是不够的，因为中央政府毕竟人手有限，鞭长莫及。因此，对于地方政府的控制，更需要体制的制衡（比如，加强地方人大对地方政府的监督），需要媒体的监督，需要公众的参与。

举一个例子，今年春节期间，中央电视台曾经报道过一条新闻，说是美国的一个在校生当选为某市的财政主管。其实，重要的并不在于是不是在校生，而是在于美国地方政府的财政主管，不是由当地行政首长自己任命的，而是由当地居民选举产生的！这对于地方首长来说，就是一种制衡。其实，我们在过去研究美国市政债的案例时就已经发现了这一现象，我们认为，这对于控制地方政府债务是一种很好的约束机制。如果我们不能一下子民选地方的财政主管，那么能不能由地方人大选举产生呢？

至于说政治风险，现在提“地方自治”，就好像30年前改革开放初期提“企业自主经营”一样，在计划经济体制下，你如果说要让企业自主经营，那怎么得了？可是，你现在回过头去看看那时经济学家们的争论，就会觉得很好笑。但是，当时就是那么想的。所以，要向前看，要与时俱进，想想未来的中国应当是什么样子。不能老是拿着过去的框框去束缚未来。

应当将中央财政与地方财政分开管理

主持人：应当如何来平衡中央与地方的关系呢？

魏加宁：为了平衡中央与地方的关系，从体制上讲，在中央政府的机构设置中，应当将中央财政与地方财政分开管理。

在我国，目前中央财政的日子越来越好过，而地方财政的日子越来越困难，地方政府债务越积越多。形成这种局面的原因，除了前面讲过的以外，还由于：首先，因为我们的中央财政和地方财政都是由财政部统一管理的，而财政部在权衡中央财政与地方财政的关系时，肯定要优先考虑中央财政。其次，中央各部门给地方政府下达各项“达标”任务时，也不会去考虑地方财政的承受能力。最后，国务院在进行决策时，参与决策的各个部门都是站在自己垂直部门的立场上，没有人会替地方政府说话。因此，决策的天平就很容易向中央政府部门倾斜。

但是在国外，比如说日本，中央财政与地方财政是分开管理的，财务省只负责管理中央财政，而地方财政是由总务省（过去叫自治省）负责管理的，因此，在内阁进行决策的时候，总会有人来替地方政府反映实际情况，计算各种“达标”的配套资金究竟地方政府有无能力来提供；另一方面，总务省还反过来负责对地方财政进行监督，控制地方政府的债务风险。

由此可见，我们中国这么大的国家，为什么不能够设立一个专门负责分管地方财政的“地方事务部”，以平衡一下中央与地方的关系呢？