郑毅：中央与地方关系改革何去何从（2）

第三，建立大区管理制度能够进一步扩大权力的下下放，充分调动地方的积极性。其一，传统上，困扰权力下放以及地方积极性调动的主要顾虑在于对地方获得了过多权力后威胁中央对于全国的控制力的忌惮。这种忌惮在建国初的大区制实施的过程中尤其是高饶事件发生后体现得更加淋漓尽致。因此，虽然市场经济的发展要求地方作为之间的市场经济参与体获得更多的自主权（或曰权力活动空间），但中央也总是处于重重顾虑而不敢完全放开。而大区管理体制的建立，则使得地方权力下放到省甚至继续下沉至市县一级提供了可能。每个大区事务部分辖的若干省、市、自治区，往往在经济上具有强烈的相互相关性。因此，大区事务部既可以积极发挥沟通、协调的效用使它们结成更为紧密的统一经济市场，又可以通过巧妙处理相关的省级地方之间的微妙关系，使之成为彼此制约的重要砝码。这就有效解决了权力下放之后对于特定地方的权力过度膨胀的后顾之忧。其二，在我国的中央与地方权力关系对比中，“中央”特指中央政府，而“地方”虽然包括省、地、县、乡四级，但通常是由省级政府代表广义的“地方”扮演着同中央政府直接进行博弈的角色。仅从这个意义上说，中央与地方关系问题就是中央与省的关系问题。而每当中央与地方关系趋于紧张的时刻，往往也就是中央和省之间发生尖锐对立之时。由此，倘若在中央和省之间存在一级“虚实兼顾、以虚为主”的制度层级，中央与地方的紧张关系就能够得到极大的改善。大区地方事务部的设立恰好扮演了这一中央与地方之间制度缓冲器的角色。而且，由于其本质上隶属中央，也就使得中央在解决其与地方矛盾的过程中能够通过对相关大区事务部的相应调整而牢牢地将主动权掌握在自己的手中。

（三）恢复和建立大区管理制度的可行性

第一，大区管理体制具有丰富的历史传统、经验和基础。从古代史上来说，历朝历代所实行的类似于大区管理体制的跨区域管理制度为当前大区管理制度的建立提供了丰富的借鉴资源。从共和国史上而言，建国初的大区制虽然昙花一现，但是在社会主义制度下进行跨区域管理的成败得失方面则具有充分的借鉴价值。毋庸置疑，大区管理制度的建立过程中吸取了大量的早期大区制的实践模式，从大区的划分到统一管理的制度，无一不具有明显的借鉴色彩。因此，大区管理制度的实践将建立在丰富的历史传统、经验和基础之上，这无疑极大降低了制度论证、构建和实施过程中的难度。

第二，大区管理制度的设计决定了它能够很好地解决集权与分权之间的矛盾，成为我国中央与地方关系和谐发展的助推器。如前文所分析的，目前市场经济的发展的迫切需求是地方政府能够作为一类具有充分行为能力的主体、以极高的积极性投入到纷繁复杂的市场活动之中，即对于“分权”具有迫切要求；与此同时，为了防止地方保护主义对与经济资源和市场要素的自由流通，又需要中央具有强大的宏观调控能力，即对于“集权”也具有同样迫切的需求。这种颇具矛盾性的要求迫使我国在面对中央与地方关系权力往复的恶性循环时必须建构一种切实有效的制度，以便在打破权力收放恶性循环的同时，对于市场经济发展的矛盾需求给予正面、积极的回应和满足。对于应运而生的大区管理制度而言，现实的强烈需要本身就是其得以建立、健全乃至迅猛发展的巨大动力。

第三，建立大区管理体制不会对既有制度产生过大的冲击，从而将改革成本控制在能够接受的范围之内。从静态成本和动态成本二元划分的角度来看，在建立大区管理制的问题上，前者主要指机构调整、立法等导致的效率消解和社会经济负担的增加；后者则主要是指大区管理制的建立对既有制度的冲击、新旧制度的平稳过渡、社会各方面的接受过程等。目前看来，建立大区管理里体制对既有制度的修改主要体现在如下方面。其一，中央机关的序列调整，增设七个大区地方事务部，统一由国务院领导。也可以由该七个地方事务部联合产生本序列的常设议事协调机构，主要负责七部门日常的沟通、协调等事务。其二，制定相关立法，明确大区地方事务部的法律地位和职责。鉴于中央与地方关系法治化的宏观要求，可以将这部分规范融入到统一的《中央与地方关系法》中，既节约立法资源，又有效避免了过度分散立法带来的法律体系的繁杂与紊乱。其三，省级地方政府的权限变动。目前省部平级的体制难以确保大区管理制度所要求的“地方事务部具有超然于省级地方政府之上的政治和法律地位”的条件。进路有二，一是收回省级政府的部分权力，但这显然不符合经济发展的规律；二是将省级政府的部分权力进一步下放，产生“虚省”的效果。后一种进路显然更为科学。综上，虽然会产生一定的改革成本，但一方面这些成本的支出具有坚实的理由支撑；另一方面，相对于我国近年来实施的其他政治体制改革而言，建立大区管理制度的成本规模也具有比较的优势。因此，建立大区管理体制对既有制度产生的冲击及其改革成本都是能够接受的。