郑毅：中央与地方关系改革何去何从（3）

二、划小省区

中国现行的省区过大已成为不争的事实。因此，应当根据中国经济、政治和社会发展的需要，结合中国经济区域、地理环境等主要特点，缩小省级区划，增加省级区划单位。这是理顺中央与地方关系这一系统工程的基础性、结构性的工程。

（一）划小省区的意义

第一，划小省区是走出收放循环“怪圈”的重要途径。毛泽东很早就意识到中央与地方关系的重要性，指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，由中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好的多。”建国以来，在不断调整中央与地方关系以调动起两个积极性，这种调整是剧烈的、周期性的。调整的方式主要是下放权力与上收权力，但由于基础性架构的制约，中央与地方关系（主要是中央政府与地方政府的关系）就一直在“一放就乱——一乱就收——一收又死——一死又放的集权——分权——再集权——再分权”的怪圈中循环。20世纪80年代实行改革开放以来，这一循环怪圈非但没有中止，还在新一轮的权力下放又出现许多新情况、新问题。其中一个重要原因就是省区过大，在管理体制上仍然是计划管理，放权以后又形成省区割据和地方保护主义相交织在一起的新的集权体制。[①]权力下放并未带来活力，反而由于宏观调控功能的削弱而出现“一放就乱”的局面。缩小省区，增加省级单位的数量，不仅有助于全国统一市场体系的形成，促使省级政府转变职能，充分调动地方的积极性，而且有助于增强中央政府的宏观调控能力。从而形成一方面中央具有强有力的宏观调控手段，另一方面地方拥有自主自治的管理事项，各得其所，真正调动起中央与地方”两个积极性”。

第二，划小省区减少管理层级的有效途径。缩小省区，不仅能够革除行政区划结构性弊端，而且是减少行政管理层次的有效途径。中国历史上的秦、汉、隋、唐的地方行政建制都先后实行过两级制或虚三级制，除了元、清两代印少数民族统治多数民族，为了加强中央集权，实行多级制以外，

其余历代强盛时期基本上都实行二级制。如秦代根据各地经济发展水平，结合自然地形，将全国分为内史和46郡，下设1000个县左右，平均每郡统辖20多个县，被称之为行政区划史上的典范之一。[1]秦代的郡县制促进了经济的发展和疆域的开拓，奠定了以后历代的行政区划的基础，对后世的行政体制具有深远的影响。西汉武帝时期，全国分为103个郡国，统辖1587个县，大致千里一郡，人口百万，平均每郡辖15个县，“太守专郡”，是中国历史上中央与地方关系基本上达到“内外相制，轻重相权”的时期。这种区划模式为以后各朝所称道，被誉为地方行政体制的楷模。根据现行宪法规定，我国的地方行政区划建制应该是实行“省——县——乡”三级制，但是，近些年实行的“市管县”体制，事实上突破了宪法规定的三级制，基本上实行的是“省（自治区）——市（自治州）——县（市）——乡（镇）”四级制，不仅增加了层级，增大了行政成本，而且还降低了行政效率。根据经济和社会发展的客观要求，按照管理层级与管理幅度相协调的原理，缩小省区，减少管理层级，切实遵循现行宪法，实行“省（或称州）——县——乡”三级行政建制。

第三，缩小省区，理顺中央与地方的层级关系是增强中央政府宏观调控能力的有效机制。当代中国是一个疆域辽阔，人口众多，经济发展不平衡的多民族国家，与世界其他国家相比，中国的一个省区的面积往往超过一个中等国家，辖区内的人口数量常常比一个中等国家的人口还多。省区面积过大，助长了自成体系的“经济割据”模式的发展，从而相对减弱了中央政府的调控能力。在行政等级和立法体制上，各省区均与中央政府各部委平行，甚至在实际上（如配备官员的级别上）某些省区的地位和全能还超过了中央政府的部委。这种体制结构在单一制国家看来是难以理喻的。一方面，它有损于中央的权威，减弱了中央政府对地方政府的财政控制、人事控制、行政控制的权威；另一方面，在中国现行的立法体制上，出现了省、自治区、直辖市的地方政府规章与中央政府各部门的规章规定的效力等级平行、省区一级和较大的市拥有制定地方性法规的权力，而一般的中等城市、一般的市县等反而没有相应的制定适合当地地方规则的自主权等尴尬局面。从其他单一制国家来看——在法国、意大利、英国、日本等国，地方通常实行地方自治，但在行政等级上，各个国家中央政府各部门的长官的行政地位是高于该国地方一级政区长官的行政地位的。这种体制结构有利于中央对地方的控制。综上，笔者主张缩小省区以减少行政层级，在地方实行地方自治；按大区设立若干地方事务部（与中央政府其他部委平行），管辖各一级政区单位，适当降低地方一级政区的行政等级，理顺中央与地方的层级关系，增强中央对地方的宏观调控能力。

（二）划小省区的标准

从历史和现实来看，省区的划分主要有三种标准。

第一，自然标准。首先，从历史上考察，我国确定各行政区域边界的传统依据是“山川形变”，即依照山脉、河流等自然地势的走向来确定各行政区划彼此的界限。至元代，由于统治版图的空前扩大，中央对于地方的控制力需求亦随之增强。因此改“山川形变”的区域划分标准为“犬牙交错”。如，朱元璋建都金陵后，建立了包括淮北、淮南和江南三部分在内的一级政区南京(相当于省)，把太湖流域分属南京和浙江二省，南京到了清朝被改为江南省，后又分成江苏和安徽两省，时至今日，苏皖两省仍然很不合理地横跨着淮北至江南地区，省内地理景观和人文因素都有较大差异，今天江苏和浙江仍然不能十分协调地共治太湖流域，不利于统一协调发展也基本奠定了今天我国各省区边界划分极其不规则的基础。[2]但无论如何，自然地理标准仍是划分省区的重要传统标准之一。