郑毅：中央与地方关系改革何去何从（6）

第三，县级改革。目前对于县一级所进行的改革模式有二，即财政省管县模式和扩权强县模式。财政省管县，是在维持现行行政隶属关系的基础上，改变原先财政上“市管县”的模式，将县财政划归省财政直接管理，各类财政预算、补助、资金调拨等不再经过地市一级，由省财政直接和县财政结算。这是目前推行省份较多的一种做法。近年来，全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点。而强县扩权改革，则是指经济社会管理权限的重新分配，主要表现为各地区的“强县扩权”改革，把各种经济管理和部分社会管理权从省、市下放到县，以增强县级政府的自主权和积极性，更好地发展县域经济，推动城乡统筹。目前，全国有8个省共选择了219个县进行了强县扩大等省直接管理县的试点。[7]事实上，所谓的财政省管县模式只是以财政为突破口逐步瓦解目前市管县体制的一种过渡性措施，在地市一级的改革实现后，不再具有独立的价值。因此，县级改革的重点主要放在扩权强县之上。同省级改革中“省权到县”相同步，“扩权”的方式一方面主要来源于省级权力的下沉，另一方面也来自于市管县体制终结后对于县级固有权力的还原和释放。当然，在扩权强县的具体进程中，必须牢牢把握正确的方向，并在既有的法律规定的范围内进行。

第四，乡镇级改革。总的来说，对于乡镇层级的改革，总体上也以虚化为主，将其变成县级的派出机构。[8]一方面，乡镇一级由于级别、管辖范围和资源掌握程度使然，很难作为一级“政府”提供基本的公共服务，以至于大多沦为仅能抓计划生育等“小头”事务的行政层级，但如此效率低下的基层政府却维系着较大的机构体系，运营成本较高。另一方面，随着市民社会的觉醒和社会自治的兴起，乡镇一级的公共管理职能越来越多地由居民自治、村民自治所替代，其存在的价值亦随着愈发窒息。目前在全国许多地区进行的“乡财县管”的改革，正是基于这一点所进行的尝试。但是，从管理学和财政学理论来看，一级政府总要有一级财政加以配合，保留行政层级却掏空其财政权，会诱发一系列新的困境。正如有学者指出的，“乡财县管”最大的局限性是没有触动机构和人员改革，对占乡镇支出大头的工资费用支出没有进行压缩，它只能节约公务、社会事业、项目配套等一些支出，而这些支出占的比重不大，所以这项改革导致乡镇支出减少幅度也就不是太大。[9]因此，最为根本的方法就是将乡镇一级完全虚化，作为县级的派出机构或者干脆取消。当然，这种改革对既有体制的冲击较大，依然要遵循循序渐进的原则，先在条件较好的地方进行试点，而后再大范围推广。