地方政府到底有多差钱？最有钱的地方没钱了（3）

扩张止不住

以继续扩张解决扩张带来的困难

与勒紧裤腰过日子相比，地方政府更有“做大蛋糕”的冲动。国家统计局投资司调研员王宝滨在2011年底曾撰文指出， 2011年以来，中央项目投资低速增长，而地方项目投资增长高位运行， 地方项目投资占固定资产投资（不含农户）的比重达到94.1%，成为投资增长绝对主力。

这一趋势在2012年变本加利。宏观经济内外受压之下，各地政府正在为“稳增长”加紧宣示投资计划。在已公布1-6月固定资产投资数据的28个主要城市中，增速超过全国增速20.4%的达到21个，其中贵阳增速高达57.9%，兰州、海口超过40%，东部沿海的宁波、福州，投资增速亦在30%以上。

从西部的贵州、中部的长沙，到东部的广州，数以千亿计的政府投资计划相继曝光，虚虚实实。此举被视为“地方版4万亿”，以拉动经济和资产价格提升。地方仍然期待，中央政府终会打开闸门，重演2008年“4万亿”刺激计划那一幕。

前述杭州财政局官员认为，地方领导对经济形势和资产价格极为敏锐。“只要中央敢稍微放点风声，它就敢做得很大。”

扩张， 意味着更多的负债更大的杠杆。按审计署的统计，截至2010年底，中国地方政府债务大致10.7万亿元。审计署报告也指，截至 2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20% 。

陈少强对财新记者说，地方政府的选择，一是像以前一样，大干快上，债务不断往后累积，争取在发展和增长中化解债务； 二是招商引资化解债务；三是产业结构转型，发展新的增长点。但在地方政府任期之内，大干快上仍是最为有效积累“政绩”的方式，也是做大经济规模的不二法则。

至于偿债，前述杭州财政局官员对财新记者说，他曾询问某地方政府官员，“借这么多钱怎么还呢？”对方回答说：“这个问题我们不考虑。”他指，缺乏问责的地方政府，倾向将债务风险转嫁给银行，期待最终由中央政府兜底。

事实上，这也是地方政府自1994年分税制改革之后找寻到的发展捷径。分税制后，税收大头在中央，中头在省里，市县一级可以得到的钱相对少，这一机制刺激地方政府把经济蛋糕做大，“可以多分一点”。1998年预算外资金使用规范化后，地方政府最大的主题就是土地财政，平台融资。

“现在这轮调控最大打击点就是土地财政。”上述官员指出，但多年来的惯性之下，地方仍倾向继续举债扩张，等待土地财政解套。明显的例子，除了“地方4万亿”姿态的摆出，是上至北上广深，下至义乌、芜湖、中山等地方政府表态严守中央政策红线，实则积极推出“擦边球”地方办法，频频试探中央房地产调控政策的松动迹象 。

另一方面，客观上，地方解决民生的刚性需求存在，也使得地方财政扩张难以止住。8月22日，《中国证券报》发表兴业证券的研究文章指出，“目前部分大城市因为道路拥堵而采取机动车限购政策，排水管网建设滞后导致城市内涝来看，地方政府的投资不是多了，而恰恰是少了。”

以深圳为例，2012年，深圳市政府投资重点投向公共服务、社会管理和综合治理、城市基础设施、资源利用和生态环境等社会建设和民生领域以及产业转型升级领域，共安排投资计划401.6亿元，占全市政府投资计划的87.1%，其中：社会建设和民生领域投资385.3亿元，占全市政府投资计划的83.6%；自主创新和产业升级领域投资16.3亿元，占全市政府投资总规模的3.5%。

与欠发达地区不同，发达地区很难再以土地财政为这些支出买单。 陈少强告诉财新记者：“在不少发达地区，土地指标把‘十二五’的都用完了。像江浙一带，把荒地、复垦的都用了，已经没有什么地可以用了。”

兴业证券的研究文章称，地方政府投资与中央项目涉及的大产业投资不同，本身主要还是为地方公众服务，其中约50%属于使用者付费的盈利资产，可弥补另外50%的非盈利资产亏损，整体上就可以实现盈亏平衡。而这些投资改善城市面貌和人民生活，从而间接促进地方经济的增长与税收收入提高。

但是，扩张性地方财政能否被规制在民生和地方产业结构调整等正确方向，不得而知。“大政府经济”失控，将导向经济转型和政府税源涵养的反面。

中国社科院金融重点实验室主任、华泰证券首席经济学家刘煜辉指出，当政府不断透过所控制的资源，如税收优惠、补贴、土地、环保标准、矿权等等，引致私人投资时，企业将偏离利润最大化的方向，异化为营收最大化目标，以累积更多与地方政府谈判的筹码，企业利润越来越靠政府补贴和土地等不动产升值。