城镇化：低成本模式难持续 三农仍是重点

把脉新型城镇化战略

进入城镇化中期以后，中国的特殊国情要求我们在下一阶段城镇化过程中，必须统筹兼顾，解决好资源能源约束、人的城镇化等新问题。

“工业化主导型发展模式带来大量弊端。我国城镇化率达到50%，本来可以通过服务业吸纳人口，但还在强调工业主导，使城市摊大饼扩张，资源能源更加紧张。”发言的是国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁。

地点是国家行政学院一间普通的会议室，讨论的话题却重大而影响深远——如何推进我国城镇化建设。参与讨论的是专家学者以及国家行政学院为期十天的省部级领导干部推进城镇化建设专题研讨班的学员们。

“对农民利益的剥夺是我国城镇化的最大教训之一”。国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯教授认为，中国社会客观上形成了三元结构：农民、城市居民和2.4亿农民工。

“目前工业化不是超速了，而是不够。现在基本上还是传统工业，转变发展方式是根本。”学员、科技部副部长张来武认为。

“不是工业化快了，而是工业化过程中忽略了城镇化。工业化仍然不足，钱仍然要从工业化中来，城镇化并非就是搞服务业。”学员、重庆市副市长凌月明认为。

学员、陕西省副省长江泽林认为，二次产业不发展到一定程度，三次产业发展不大。

在激烈而务实的讨论背后，是进程过半的中国城镇化进入关键期，面对城镇化发展水平总体仍然滞后，接下来的城镇化面临着更加严峻的国土空间、资源环境等约束，城镇化道路如何选择与发展，是紧迫的现实课题。

低成本模式难以持续

世界城镇化历史表明，城镇化具有明显的阶段性特征。当城镇化率处于30%到70%之间时，是城镇化中期阶段，发展速度相对较快。按照相关部门的预测，到2030年，我国城镇化水平将达到65%，如果加上目前1.59亿在城市工作却并未真正融入城镇、享受城镇居民的公共服务的农民工，意味着到那时，从农村需要转移的人口将达3亿左右。往哪转移？怎么转？面临着挑战。

“可以肯定的是，过去30年依靠农村廉价的劳动力、粗放利用土地资源的发展模式、城乡间非均等化的公共服务下的低成本城镇化已经难以持续”，学员、国家发展和改革委员会副主任徐宪平指出。

低成本城镇化道路为中国城镇化进程贡献了速度，也遗留了问题，徐宪平认为突出的问题是，城镇化滞后于工业化，集聚经济的同时对人口集聚重视不够。以2011年为例，城镇化率51.27%，工业化率只有46.8%，二者之比为1.09，而世界平均水平是1.95。

1.59亿农民工处于半城市化状态，农民工占产业人口比例52%，报酬低，难以融入城市社会，按户籍计算的城镇化率实际只有35%左右。

城镇用地规模扩张过快，土地城镇化明显快于人口城镇化。2000～2011年，城镇面积增长幅度大大超过人口的增长幅度，城镇的人口密度不升反降，每平方公里人口数量从8500人降到7700人。

城镇规模扩大、数量增加。2010年我国城市数量由1978年的193个增加到657个，超过100万人口的城市由29个增加到125个，建制镇由2173个增加到19410个。但城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，不同规模和层级城镇发展不协调。

城市病现象逐步显现，城市可持续发展面临挑战。以交通为例，2011年，北京2018万人口，拥有500万辆机动车，上海是2347万人，329万辆车，香港702万人，机动车保有量是62万。

城镇化发展的体制机制不健全，依靠增量改革带动存量的路径面临存量太大带不动的困境。深化改革涉及深层次利益调整。

一些城市摊大饼的发展模式已经走到尽头，学员、国土资源部副部长胡存智指出，已经没有空间可摊了。目前主要经济区和中心城市的国土开发程度已经达到或超出发达国家水平。

另一方面，值得注意的是，区域经济同构化与空间失调并存，工业化地区产业结构趋同。例如，“沿海港口和长三角、珠三角机场布局，都存在着重复建设现象。引发过度竞争，造成效益低下”。胡存智表示。

从城镇自身来看，也面临资源分配不平等的状况。李铁认为，突出的表现是大城管小城的等级化城市管理模式，客观上排斥外来人口，限制了城镇化的发展。

在他看来，多数城市以土地财政、金融债券融资建设城市的模式，降低城市的支出和公共服务成本也造成了对外来人口的排斥；另一方面，在城市建设上追求豪华视觉城市，不容忍贫民窟，接受外来人口只限定在高学历人才。“如果所有的城市都排斥传统的低端手工业者，他们应该在哪里生存”？李铁问。

“在一些地方，城镇化已经变成大城市化，不但工业布局不合理，集中于大城市，而且人为地开展造城运动、冒进，50多个城市规划建国际大都市，圈地运动愈演愈烈”。汪玉凯表示。

应该摒除城镇化中的误区，汪玉凯指出，一些地方城镇化目的是为了解决城市的问题，一些地方理念目标是欧洲集中型城镇化模式，实际走的却是美国蔓延式城镇化的道路。

城市群趋势凸显

对于城市化发展的道路和推动模式，胡存智指出，不能脱离国土开发空间不足的约束条件。目前，深圳、广州、苏州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、长三角和京津冀地区的国土开发程度已经超过或接近25%，已经高于英格兰地区、日本三大都市圈以及德国斯图加特地区等地区。

而且，“未来我国国土开发空间基本格局不会改变”，现代化建设速度不会放慢，保障粮食安全、生态安全的要求也不可能降低，工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧。土地资源紧约束的局面将更加凸显”，胡存智指出。

另一个不会根本改变的基本面是能源约束。国务院参事张洪涛指出，今后10年到15年我国工业化和城镇化将刚性发展，铁、铜、铬、钾盐、石油、天然气等大宗矿产资源将出现刚性需求并严重短缺，石油、天然气、铁、铜、铅、锌、氧化铝、钾盐、水泥等11种支柱性大宗矿产进口量持续攀升，对外依存度居高位；到2035年，中国的能源需求将占全球的50%以上。

住房和城乡建设部副部长仇保兴在授课时指出，即使按照日本这种最节能、能效最高国家的标准(人均消费石油17桶)，乘以我国现有的人口数，高达36亿吨；而现在国际上每年的石油贸易量才20亿吨，2009年全球石油总产量才35亿吨。

必须采取更高效的发展模式。仇保兴指出，应该看到，在能耗构成中，建筑与交通的能耗占全社会总能耗的60%左右，而且呈现“刚性”结构。也就是说，我国未来的能源安全是由现在的城镇化模式决定的。

中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文在授课时指出，2000年制定“十五”计划时提出了“走大中小城市和小城镇协调发展的道路”，但十余年下来，结果并非如此。我国小城镇人口占城镇人口比重最高时是上世纪90年代初，当时曾达到27%，约8100万人；到2010年，小城镇人口占城镇总人口的比重已降到了20.7%，约1.38亿人，大中城市的人口比重事实上是在不断上升。

在陈锡文看来，大中小城市和小城镇协调发展的路到底走不走得通，以及如何才能走通的问题迫切需要抓紧研究。一是产业布局问题。这关系到如何引导就业布局和人口布局，产业集中在大中城市，就业和人口就必然集中于大中城市；二是小城镇基础设施建设和基本公共服务问题。目前，我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%，加上教育、卫生、文化等公共服务的相对不足，导致了小城镇缺乏吸引力。

中国的城镇化道路，从“限制大城市、发展中等城市、扶持小城市”到“大、中、小城市协调发展”，再到十五届三中全会明确提出“小城镇、大战略”的方针，胡存智表示，近期，各方专家、学者提出了城市群引领的发展模式。

“大城市主导的城市群方兴未艾，城镇人口向大城市集聚，这是一个新趋势”，徐宪平表示。这也是制定中的中国城镇化发展规划的主体思路之一，以城市群带动大中小城市和小城镇协调发展，通过城镇建设用地与人口挂钩，优化布局和形态，合理安排8.5亿人口的空间分布。完善城市规模结构，合理控制超大特大城市，继续发展大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇、卫星城、有专业特色的城镇。

以城市群促进国土空间优化高效开发，既是经济社会发展的普遍趋势，也是众多国家城市发展的重要形态和结果。胡存智指出，人多地少、人口密度大的国家，发展城市群对优化国土空间开发的作用更明显。

美国东北海岸和五大湖地区、日本三大都市圈、欧洲西北部、英国伦敦地区的发展都表明，以城市群形成的空间集聚效应对经济发展作用巨大。以一个核心城市组团，带动周边多个小城镇发展，既发挥大城市的强大带动力，又以小城镇的低成本和人文优势，使农民顺利进城，防止“大城市病”。

在城市群为主体形态的基础上，下一步将会改革设市规模，启动设市工作，适当增加中小城市数量，相关专家透露，有序推进农民工市民化，逐步解决2亿多农民工半市民化的状态，也是制定中的规划的重要内容之一。

在这个过程中，应该尊重农村与城市各自不同的发展规律。仇保兴指出，城乡经济社会一体化发展，不是要把农村都变为城市，不是追求城乡一样化，而是要按照社会主义新农村建设要求，走城乡差别化协调发展道路。忽视了农业生产的特性，盲目对民居统一改造，忽视传统民居的“个性”，忽视小城镇建设，是当前农村规划建设中的主要问题，在仇保兴看来，各级政府和有关部门支持小城镇发展的积极性很高，但是扶植的政策措施协调性不够，扶植的资金分散，没有形成推动小城镇协调发展的合力。

“三农”仍是重中之重

城镇化进程中需要特别注重解决好“三农”问题，这既是世界各国都需要把握的一般规律，更是我们这个农村人口众多的人口大国必须更加注重的重大问题。陈锡文强调，目前我国城镇化率已超过50%，但农业人口仍达6.7亿，而英国、巴西同一城镇化水平时期，农业人口仅为1300万和4500万。到2030年，即使我国城镇化水平达到65%，也仍然有约4.5亿人生活在农村。

城镇化的进程，一方面会不同程度地减少耕地，从而影响粮食和其他农产品的产出；另一方面，又会引起农村人口大规模向城镇转移，这既会增加社会对商品性农产品的需求，又因农村人口进入城镇后在生活方式和饮食质量方面的改善而增加对农产品的需求。因此，在城镇化进程中必须随时关注粮食和其他主要农产品的供求状况，否则就难以保持城镇化进程的可持续性。

党的十六大以来的这些年，是我国农业生产发展最好的阶段，粮食产量实现了“八连增”，但是，由于国家经济社会快速发展，人民生活水平不断提高，从一定程度上可以说，当前已经出现了农业发展速度赶不上社会对粮食和其他主要农产品需求增长速度，直接表现就是粮食和其他主要农产品进口的数量在快速增加。

有关专家测算，如按我国现有的农业生产水平计算，我国2010年净进口农产品的数量已相当于在境外利用了6.3亿亩农作物播种面积，相当于我国同年农产品播种总面积241012万亩的26.14%。

从我国人口、耕地及粮食产量在全球的比重来看，以2011年为例，人口134735万，约占全球约71亿人口的18.98%；耕地18.2亿亩，约占全球210亿亩耕地的8.67%；粮食总产量57121万吨，约占全球粮食总产量25.73亿吨的22.2%；因此，从长期看，必须认真研究农业如何“走出去”，如何在农业上更好利用国际国内两种资源、两个市场的问题。但是，“必须立足国内努力增加粮食和其他主要农产品生产的方针，坚持实行最严格的耕地保护和最严格的节约用地制度。”陈锡文强调。

随着城镇化推进，农业人口的转移，将促进土地规模经营的扩大。但是，土地的经营规模到底多大才合适，这必须充分考虑国情和发展阶段的实际。陈锡文指出，不仅需要研究土地适度经营规模的度，更需要考虑实现这个度将要转移多少农民，转移出农业的农民如何实现新的就业。必须考虑二、三产业和城镇对农村转移劳动力和人口的吸纳能力。因此，“中央一再强调的是要解决好‘三农’问题，而不是只考虑农业效率这个单一问题。否则，只考虑农业的效率，把土地交给少数人去种，农业效率是提高了，但如果大量农民的转移就业问题没能解决好，那引出的社会矛盾可能会更多、更复杂、更难以处理。”

城镇化的过程是农民减少的过程，加上历史欠账，到2030年，我国逐步从农村转移的人口将达3亿左右，在世界城镇化发展史上也是少见的。陈锡文认为，至少需解决四方面问题。

就业问题。必须依靠经济的发展和产业结构的调整，尤其要靠非公有制小微企业的发展。据刚发表的《中国中小企业人力资源管理白皮书》数据披露，目前我国注册的中小企业已超过1000万家，提供了75%的城镇就业机会。据有关部门统计，党的十六大以来的10年，我国城镇大约解决了1亿劳动力的新增就业问题。

住房问题。据有关部门调查，农民工在城镇的住房，52%为用人单位提供的集体宿舍，47%为租住“城中村”、城乡结合部或城近郊区的农民住房，自购住房的比重不足1%。缴纳住房公积金的农民工比重不足3%。2010年农民工月租房成本平均为421元，占月平均工资的四分之一。

社会保障问题。据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%，参加城镇医疗保险的为18.6%，参加工伤保险的为27%，参加失业保险的为9.4%。以目前农民工的参保率看，缺口相当大。

随迁子女教育问题。据有关部门统计，2011年全国义务教育阶段的农民工随迁子女为1167万人，其中进入城镇公办学校学习的占79.2%。

在陈锡文看来，上述四个问题，每个问题的解决难度都不小，同时相互之间又有着相当的关联性。现在的问题是已经积累了不少矛盾，而城镇化的进程还要继续推进。因此必须尽快制定相关的政策措施以逐步化解矛盾。要借鉴有关国家的有效办法，制定农民工转为市民的过渡性制度。

同时，我国农村人口到底有多少要转入城镇的问题，也需要加以研究，因为这关系到农业、农村未来的发展和建设。