张富泉：按“三步走”部署共同富裕路（2）

记者：党的十八大提出了全面深化改革开放的目标和全面深化经济体制改革的要求，为什么说要从深化财税体制改革攻坚上实现新突破？

张富泉：这是中国改革总设计师邓小平提出的“三步走”战略部署和“两个大局”的顶层设计，也是客观经济规律和中国特色社会主义基本国情所决定了的。财政政策是经济政策的核心，在中国特色市场经济条件下尤其如此。因为中国以公有制为主体的基本经济制度，它与西方市场经济国家比较而言，特就特在政府不仅干预经济而且直接参与经济，也就是多有了地方政府参与市场经济这么一个主体，且其竞争行为不像企业和个体那样追求利润最大化，而是GDP崇拜与追求增值税等财税收入的最大化。

比如，西方企业和个体作为自由竞争的主体，往往采取某种意义上的全国财政“大锅饭”体制，来克服公平的市场竞争可能导致社会福利分配的不公，以维护企业和个体持续的自由竞争。像德国财政横向平衡制度就是典型的“大锅饭”体制。这种体制还对德国统一起过重要诱致性作用，可统一后原西部老州又对吃财政“大锅饭”强烈不满。但就因地方政府无关经济紧要，企业与个体才是市场主体，结果财政均衡不仅不影响经济发展，而且还促进了东、西德市场统一并间接维护了自由竞争秩序。特别是澳大利亚一类资源型经济国家，实行政府间按人均百分之百的财政均衡，同样由于地方政府不参与经济从不妨碍经济发展。但我国实行公有制为主体的基本经济制度，离开地方竞相发展和GDP崇拜的强烈冲动，就谈不上改革开放和发展，像前两步实现翻两番就根本无从谈及。因此，在什么时候采取什么样的财税体制，我们不能不考虑到地方发展的积极性和创造性。

记者：对地方政府参与经济发展尤其是搞GDP崇拜，学术界看法褒贬不一，您认为应当怎么看？

张富泉：地方直接参与经济发展与竞争，这是中国特色社会主义以公有制为主体的基本经济制度的必然要求。实事求是地说，我国人均资源占有量过少、家底子又薄，多有了地方政府参与经济发展这么个主体，且其竞争行为又与企业和个体不同，它追求的是GDP即新增物质财富的最大化。与企业和个体并不处在同一个竞争层面，不仅不与企业与个体抢机会、争利益，而且还能弥补其逐利行为的缺失，从投资基础设施、科教人才等平台建设诸方面为之提供更多的机会与赢利。应当说，这是中国特色社会主义体制优势之所在，应当充满道路自信和坚持。但其GDP崇拜与忽视利润最大化也会有消极的一面，这就是地方参与经济发展往往不计资源消耗，甚至无视生态环境影响，盲目投资与重复建设，并带来市场分割、差距拉大和权力腐败等问题。一句话，兴利避害这种体制特色优势强大无比，反之则将带来诸多问题甚至阻碍发展。

可以说，正是这种对中国特色社会主义基本国情的真切把握和毕生的经验，早在上世纪80年代，邓小平就对中国改革作出了“三步走”战略部署和“两个大局”的顶层设计。后来，他在南巡谈话中还谈到：“共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。” 按照他的先富后富、共同富裕的顶层设计路线图，进入新世纪实现前两步战略目标即在2000年达到基本小康后，就要 “反过来，……要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”这里，邓小平用了“反过来”这个很重的词，旨在提请大家要及时实施由先富后富到共同富裕的战略性大转换，也就是要遵循区域非均衡与均衡发展相辅相反的规律，适应转向内地大局战略与促进区域协调发展的要求，对非均衡区域规划与非均衡区域政策来个大反转。

记者：也就是说，适合前两步非均衡发展的先富后富的区域规划与政策，包括建立在原有承包基数上的分税制，已与转向共同富裕目标的新阶段、新要求不相适应。请您就此谈谈怎样实现财税改革新突破？

张富泉：中国素有合纵连横之说。这里的所谓“反过来”，就是要根据中国经济区纵向划分呈同质性且非均衡、横向划分呈集聚性且相对均衡协调的特点，在东、中、西纵向区域基础上合纵连横，分别构建以珠三角城市群横向连接长江中上游地区，包括粤闽桂琼湘鄂赣渝云贵川藏12省区市的泛珠三角；以长三角城市群横向连接黄河中上游地区，包括沪苏浙皖豫陕甘宁青新10省区市的泛长三角；以环渤海城市群横向连接黄河下游和华北东北等地，包括京津冀晋蒙辽吉黑鲁9省区市的大环渤海三大财税经济区，从而依托这三大均衡性趋同俱乐部区域资源，与国际接轨按常住人口分配地方财力，实施中央财政纵向转移支付下的区域财政横向均衡的制度。

记者：什么叫区域财政横向均衡制度？请您具体谈谈？

张富泉：概括地说，就是要在保持央地财政关系不变、地方财政支出主体不变的前提下，设立泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区，并把它作为中央财政对省级地方实施预算分配的一种虚拟的均衡性平台，分区域对省级政府间实行与国际接轨的统计常住人口“标准人”财力均衡。这一制度对现行分税制的最大完善，就是要改变按财政供养人口计算地方财力的老套路，实行与国际接轨按常住人口计算地方财力的“标准人”分配；它与西方分税制的根本区别，就是不搞全国财政“大锅饭”体制，而是要实行央财纵向转移支付下的三大横向区域财政横向均衡的制度。

记者：什么叫统计常住人口“标准人”分配？实行这种财税分配体制有什么益处？

张富泉：按统计常住人口“标准人”分配，这既是与国际分税制接轨的现实需要，也是改革释放中国最大红利的必然要求。国际公共服务均等化意义上的财政均衡，实际上就是地方政府间人均财力的均衡。这里的“人均”按国际惯例是要按常住人口来计算，但由于我国目前的分税制建立在财政大包干基数上，其计算地方财力方式也一直沿用过去按财政供养人口计算的传统作法。这就使得在现有统计常住人口中，不可避免地出现创造财富外溢或享有公共服务外溢等非真实因素。比如，广东省东莞市2004年到2007年户籍就业者人口负担比率一直为1:1.6，而外来劳动者与暂住人口（2007）之比为1:1.03；也就是说户籍人口每百位就业者需负担60个附加人口，而外来“新莞人”每百位就业者只要负担3个附加人口。这就说明外来劳动力为东莞创造了巨大财富而把附加人口负担大量留在了内地。以该市2007年外来劳动力539万人占其就业者83.5%测算，当年为东莞市创造的GDP高达2632亿元、财税总收入396亿元和出口额503亿美元。而在另一方面，同样是由于按财政供养人口计算地方财力的作法，外来劳动者创造这么多的财富，也不可能有很多留在东莞市，且其接纳外来常住人口落户还会造成公共服务的外溢。像这样剔除出诸如此类的劳动财富外溢或公共服务外溢后的真实的统计常住人即为常住人口“标准人”，只有按统计常住人口“标准人”分配才是与国际标准分税制真正意义上的接轨。