张富泉：按“三步走”部署共同富裕路（4）

记者：这种“标准人”公式化分配的结果，也就是剔除出劳动财富外溢或公共服务外溢的常住人口“谁也不占谁”的分配。从广东的情况可以窥见，区域财政横向均衡的“标准人”分配，还能体现公平与效率的兼顾和有机结合，似乎更有利于促进经济发展与竞争？

张富泉：对！这从过来以省级为主的财政分配体制看，在同一个省域的市县之间已基本实现财力均衡与公共服务均等化，就是因为省级区域竞争格局的形成调动了地方发展积极性，才一直保持着财政经济的持续快速增长。同理，构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区，实质上就是要把以省为主的东、中、西非均衡区域无序竞争，整合引导到这三大趋同俱乐部区域有序竞争上来。这样在同一个大区域内对省级财力实行横向均衡分配，只要在省级以上的大区域之间形成竞争发展的格局，公共服务均等化就不会造成经济增长与财政增收的效率及动力机制的损坏。特别是沿海和内地经济互补性极强，构建三大横向财税区实质上又是拓展区域横向经济联合与协作。这样造就生产要素自由流动的机制，空间结构布局将从根本上得到优化，还能带来巨大宏观经济社会效益与生态效益。从这个意义上说，沿海三大城市群按流域、地域连接三大内地带，无论哪个财税区都将实现远远大于1+1的收益。因此，在三大财税区内按常住人口“标准人”公式化分配，各省“谁也不占谁”但谁都会比过去拿得多。沿海和内地只要算细账、算大账，就决不会有不乐意的。

记者：这种完善分税制改革的新突破，改按常住人口分配财力是与国际接轨，而实行区域财政横向均衡又是调动地方发展积极性的国情要求，完全符合“三步走”战略部署和共同富裕的战略路径。不过，在三大财税区内实行常住人口“标准人”分配，有没有什么依据？

张富泉：市场经济即法治经济，这首先就应体现在财税制度的设计与管治过程中。法治理念和法学功底十分深厚的湖南省委书记周强同志，一直重视这方面的深入研究，因为法的精神必须体现在财税分配体制的根本利益机制上。里根政府开启全球性财政分权主义，就建立在“让每一个处于平等地位的人都得到平等的财政对待”的布坎南模型和联邦基本法的基点上；德国财政横向平衡制度的设计，其“假定各州人均消费水平基本相同”的理论，就来自其联邦基本法“保证社会成员基本权利、享有基本生活水准”的规定。这里，对三大财税区常住人口“标准人”公式化分配的设计，实质上就是按照“三步走”战略部署和“两个大局”战略转换的要求，基于以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，假定各省（区市）人的能力和努力程度的平均水平以及外部环境包括公共服务等（应当）给予的条件相同的理论基点。应当说，这种设计理念与方案，既借鉴了布坎南模型和德国财政横向平衡制度的成功之处，又体现了中国式的法治特色，也是从邓小平“三步走”战略部署与科学发展观完美结合的逻辑推论和精确计算得出来的。

对常住人口“标准人”分配模型的理论设计与推演过程，具体可见《邓小平战略设计：共同发展富裕的中国定律》这本书的第四、第五章。它既体现了法治的市场经济的一般性特点，又突出了中国特色社会主义的显著不同。第一，它与西方财政体制特别是德国财政横向平衡制度的根本区别，是央财纵向转移支付下的三大区域内的“标准人”分配，而不是全国范围内新的“大锅饭”体制。第二，体现真正意义上以劳为主的要素分配原则，并在某种程度上体现了经济、生态、社会、文化、政治五因素的广义财富观。第三，借鉴德国财政横向平衡制度的收入预分配和财力需求最终平衡比例参数，综合考虑财力需求因素人均财政支出占70%和收入因素人均GDP与人均财政收入各占15%，并借助《中国统计年鉴》2000-2008年的数据作测度设计。这一方案经实证分析易于操作且能广为接受，完全能够达致公平和效率有机结合、相得益彰的预期。

记者：实施统计常住人口“标准人”分配，泛珠三角、泛长三角和大环渤海这一中国特有的均衡性区域资源十分重要。如果没有这组趋同俱乐部区域“均衡三角”，区域财政横向均衡制度就无所依托而无法实施？

张富泉：的确如此。如果说过来的财政承包制与分税制，建立在东、中、西纵向非均衡区域与省级财政体非均衡竞争的基点上，那么与国际接轨的完善的分税制，就必须构建在泛珠三角、泛长三角和大环渤海横向均衡性区域与区域财政横向均衡的基石上。这三大横向财税区的“均衡三角”，可说是中国特色社会主义市场经济的生命力之所在。因为市场经济的生命在于公平竞争，由于我国以公有制为主体的基本经济制度，地方政府需得参与市场经济竞争，这就需与企业、个体竞争者同样具备公平的起点。而在东、中、西纵向区域条件下省级财政体的竞争，各个省级区域发展基础与条件相差悬殊，如同奥运会与残奥会同台竞技只会造成混乱失序的状态。一方面，各省级财政体出于地方利益的刚性，加之区域差异与非均衡势必导致普遍的市场分割，难以实现全国市场统一；另一方面，经济越往前发展区际差距就越大，为抑制和缩小这种差距，只能动用越来越多的行政干预措施，结果市场化改革距离市场越来越远。按照“三步走”战略部署和“两个大局”战略转换的要求，“反过来”构建沿海帮助内地共同富裕的三大财税经济区，这样重塑区域经济平等竞争的主体，东、中、西区际间越来越大的地区差距，将被泛珠三角、泛长三角和大环渤海横向区域均衡发展所取代；现有省级为主的市场利益分割的格局被打破，全国统一开放竞争有序的现代市场得以最终形成；市场规范相应带来行政行为的规范，加之趋同俱乐部区域构成江河上下游生态贡献区与受益区的统一财政体，十分有利于类型区有序开发的统筹协调和生态环保等，因而将从根本上解决差距拉大、市场分割、贪腐滋生、生态恶化和社会公平正义等区域经济社会问题。

记者：这样看来，完善分税制确是十分重要的改革新突破。问题是按照“三步走”战略部署，需选择在达到小康目标后的新时期。请问基本小康与全面建成小康有没有不同，您认为转向这种完善的分税制应选择怎样恰当的时机？

张富泉：党的十八大对全面建成小康社会提出了五位一体推进的目标，并首次把全面建成小康和全面深化改革两大目标并提，可见完善分税制改革的新突破已是当务之急。应当说，全面建成小康社会与当年邓小平提出的人均国民生产总值达到一千美元的基本小康，要更全面也更加强调要夯实基础。但不管怎样，在2000年实现前两步翻两番的战略目标后，就要“反过来”实施横向区域财政横向均衡的拐点是确立的。事实上，提出全面建成小康社会，重在强调中西部地区加快建成小康社会；而在初步进入现代化建设新时期的东部沿海地区，要实现新的更高层次的发展，也越来越离不开中西部内地小康社会的加快建成。因此，现在正是构建沿海与内地共同富裕发展体的好时节，只有按照现代化建设“三步走”战略部署，尽快构建沿海帮助内地的三大横向财税经济区，才能坚定不移走好共同富裕的道路。

特别是从泛珠三角、泛长三角和大环渤海的均衡度来看，这三大财税区的均衡曲线与其投资均衡密切相关。如1980到2000年三大财税区全社会固定资产投资累计均为7亿多元，正是邓小平预定战略转换的最佳拐点；到2008年29年间，泛珠三角、泛长三角和大环渤海累计投资额分别为28.89、30.41和29.80万亿元，投资额高低区际差系数仅为5%，相应地期末年即2008年三大财税区的GDP均在11万亿元左右，地方财政总收入上下差距不到10%；城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的区际差，也分别由1980年的10.25%和14.58%相应缩小至2008年的10.19%和5.69%，可谓仍然是其投资相对均衡期与重要转换期。此后由于陷入所谓“领导发话、发改委立项、财政拿钱”的无序投资状态，2009-2010仅两年的时间，泛珠三角、泛长三角和大环渤海固定资产投资就分别达到16.13万亿、15.65万亿和17.24万亿元，前期总投资最高的泛长三角降至最低，这两年与大环渤海形成的投资差额，超出了前29年区际差的总和；城乡居民人均可支配收入的区际差相应由2008年10.19%和5.69%，反弹到了2010年的11.09%和14.76%的水平。可见相对于2000年战略转换的区域均衡的最佳拐点直至2008年的重要转换期而言，自2009年起可说已开始进入战略转换的基本均衡期与深化改革越来越紧迫的时期。

这样看来，邓小平不仅提出了“三步走”战略部署和“两个大局”战略转换的路径与时机，而且其实施前两步翻两番战略目标的东、中、西纵向区域非均衡发展，还为“反过来”实施第三步战略目标和构建横向区域协调互动的发展机制，打造了泛珠三角、泛长三角和大环渤海一组趋同俱乐部区域的平台。因此，不失时机地依托这一“均衡三角”的区域平台，实行按常住人口“标准人”分配的区域财政横向均衡制度，即如马克思所论述的通过起点公平以及规则公平而达致终点的公平（毛程连等，2003），则可形成统一市场与公平竞争的秩序并使中国特色社会主义市场经济体制得以最终完善，从而使改革开放顺利进入纵深领域和制度化建设新时期。同时，还可为推进政治体制改革提供一种新的经济民主制衡机制，在理顺央地、地地财政关系的过程中，做到既促进央地政府职能分开，又健全人民民主和依法治国。