张富泉：按“三步走”部署共同富裕路（3）

记者：这样按国际惯例实行常住人口“标准人”分配，是不是牵一发而动全身的改革新突破？能不能带来中国最大的红利？

张富泉：按国际标准以常住人口“标准人”分配地方财力的完善的分制税，无疑就是牵一发而动全身的财税改革新突破。可以说，这一改革措施将为全中国带来巨大的红利，这是完全感受得到且可以计算出来的。比如，改革按财政供养人口计算地方财力的老套路，实行与国际接轨的按常住人口分配财力，人口居住哪里就能把财政公共服务带到哪里，农民进城既能把当地蛋糕做大，又能增加当地常住人口让蛋糕分得更多，还能带来消费增强经济拉动力。这样，沿海先一步发展起来的地区和城市，就再也不会采取“劳动承接、户籍拒绝”的作法，那么常年往返于城市打工地与农村户籍地的候鸟型农民工现象也将不复存在。全国将有约2亿人口且90%以上来自于中西部农村的游移人口，则将稳定地转入城市与沿海地区，相应地我们的城镇化率质量将由目前按户籍人口的35%左右，提高到按常住人口的51.27%，并提升到符合工业化与经济发展规律的附加滞后值12.31%（施建刚等，2012）即63.58%的正常水平，则城市应有的真实消费人口将增加一倍左右，按全国城镇人口消费约为乡村人口3.6倍计算，则相当于全国现有消费翻一番，仅全社会消费品零售额一项，每年就可增加约20万亿元。

这样，整个经济发展将进入消费为主动力常态化的良性循环，经济发展方式随之发生根本性转变。进城打工者收入大量用于就业城市购房安置等长期性消费，巨大消费资金不再转化为农村自建房等分散性投资，投资膨胀和乱占滥建损坏耕地与环境的现象，必将从体制机制上得到遏止。于是，人口自由流动“用脚投票”的规律发生作用，势必带来差距收敛、生态恢复与社会和谐等众多良性效应。一方面，沿海城市地区将更加成为产业与就业、人口与消费的集聚集中地，一批上亿人口级的现代城市群崛起将使我们的综合国力得到很大提升。而在另一方面，什么“候鸟型农民工”与“三农”问题、荒漠化灾害与生活面源污染问题、“留守儿童”、“留守老人”等有碍生态、有损尊严的人口资源环境问题都将不再存在。同时，环绕或寄生于这种体制上的相关权力部门的人员经费与某些黑腐现象，也会因为按财政供养人口分配的旧体制消亡而消失，仅每年用于这方面的税费开支就可节省数千亿甚至上万亿元。像这样加减乘除理论概算下来，此项完善分税制改革所带来的积极引致效应和经济红利甚至不亚于再造一个沿海。反之，满足于央财不差钱的体制现状，继续流连于按财政供养人口计算地方财力的不完善、不规范的分税制，结果造成沿海与内地、城市与乡村双重二元结构的固化，我们所面临的越来越严重的地区差距问题、资源环境问题、公权私用与贪腐问题等，其所带来经济效益、生态环境和社会伤害等方面的直接间接性损失，可谓是有难以承受之重。

记者：不让就业者在城市落户属于户籍制度问题，能不能通过深化户籍制度改革来解决？

张富泉：看起来是户籍制度在障碍着生产力最活跃的因素人的自由流动，实际上却是附着在这种户籍制度之上的福利待遇和社会保障等公共财政制度，诸如子女上学、养老保险、医疗保险以及最低生活保障和救济等公共服务由谁来担当的问题。事实上，所谓城乡二元结构下的户籍制度，这在国家层面早已松动且有不少已明令废止，就因为其关系着地方财政利益及户籍人口的切身利益，才至今仍在劳动力承接地得以普遍沿用。正是这种按财政供养人口而不是按国际惯例以常住人口计算地方财力分配的方式，造成地方利益分割的刚性，导致了多年来沿海与内地、城市与乡村双重二元结构的固化。从某种程度上说，不尽快改革这种财政承包基数上的分税制，希图用“搬迁发展来解决差距问题，用再造自然来解决生态问题”，势必力不从心甚至结果适得其反。因此，必须按经济规律办事，发挥人的自由流动和迁徙对平抑差距、调节生态和助推发展的积极效应。这就必须按国际通常作法以常住人口来计算地方财力分配。当然，这种与国际接轨的按常住人口“标准人”分配，绝不能搞成西方式的财政“大锅饭”体制，在我国只能选择在泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大财税区中进行，即实行央财纵向转移支付下的横向区域财政横向均衡的制度。

记者：实行常住人口“标准人”分配，为什么只能选择在三大财税区中实行而不能在全国铺开？

张富泉：习总书记说，人世间的一切幸福都是要靠辛勤的劳动来创造的。中国有13亿人口，需明白“众养则患、用之则昌”的哲理。过去搞计划经济由国家统包统揽，国民经济走到了崩溃边缘，若再大包大揽回到另一种形式的“大锅饭”上去，到头来恐怕也不会好到哪里去。事实上，中国特色市场经济特就特在以公有制为主体，与西方国家最大不同就是多有了地方政府参与经济。而西方市场经济是在生产资料私有制条件下，其企业与个体作为市场竞争的主体，联邦政府财政均衡是要通过公平分配维持市场竞争的秩序，地方积极性与否并不影响到企业与个体的自由竞争。可见，采取与国际接轨的常住人口“标准人”分配，在我国基于地方竞争发展的积极性，决不能照搬西方财政“大锅饭”体制，而只能选择在区域财政横向均衡制度下进行。

这从改革前后的实践来看，维系省级承包制及分税制的地方预算体制，正面临着越来越大的地区差距与区域发展不协调、不经济、不环保等诸多问题；而忽视地方积极性回到全国财政统收统支的老路上去则又有牺牲效率之忧，两相权衡唯有选择在国家与省级之间构建三大横向财政经济区，实行区域财政横向均衡的制度。事实上，按照邓小平的“三步走”战略部署，实施“两个大局”战略转换“反过来”的路径，构建泛珠三角、泛长三角与大环渤海三大财政经济区，每个区域都有各自的出海口和起龙头作用的沿海城市群增长极与纵深的内陆经济带，要素优势与禀赋优势异质互补性极强，属典型的内聚性经济区。特别是这三大横向区域改革以来全社会固定资产投资基本均衡，财政经济规模与城乡居民人均收入的平均水平基本相当，资源禀赋与经济要素等发展条件也不相上下，甚至连禁止发展区地级单元个数和生态环保的责任都大体一致，确是中国特有的一组内聚性趋同俱乐部区域，也是一种天然的均衡性区域资源的新发现。

记者：这样构建沿海连接内地的三大财税区，沿海与内地绑到一块是不是新的平均主义？沿海经济发达区会干吗？

张富泉： 邓小平向来反对搞平均主义，他说“平均主义不是社会主义”，同步富裕“势必导致共同贫穷。”形成沿海帮助内地共同富裕的财税经济区，沿海省市同样有着强烈的愿望。比如，广东省最先打出泛珠三角的概念，还在2003年就提出构建“9+2”经济区的设想。因为进入新世纪，沿海面临的已是现代化建设新的发展问题，而内地仍然面临着建成全面小康和脱贫致富的问题，沿海与内地谁不能离开谁。如果长期局限于东、中、西非均衡区域市场分割状态，沿海是沿海，内地是内地，就谈不上沿海帮助内地发展，那样沿海既帮不了内地也拯救不了自己。因为不能带动中西部内地共同富裕，则意味着巨大的内需市场和消费力不能释放出来，那么过多倚重出口拉动的沿海经济始终是脆弱的，像2008年那样国际金融危机影响一旦出口受阻，其发展受到最大局限、受阻受损最大的是沿海而不是内地。

由此来看，共同富裕不仅仅只是政治口号而是中国经济发展的重要定律。构建泛珠三角、泛长三角和大环渤海三大横向区域经济联合的财政利益共同体，在中国特色市场经济条件下实现共同富裕，不仅是内地加快小康发展、缩小差距和公平正义的内在需要，也是沿海拓展内需、优化结构和现代化建设的迫切要求。尤其是在三大财税区内分别按常住人口“标准人”分配，无论沿海和内地还是各省拿各省该拿的，并不存在谁占谁的问题。以相邻的广东、湖南两省为例，剔除常住人口统计中创造财富外溢或享有公共服务外溢的非真实因素，湖南常住人口（2007）“标准人”系数为1，则广东省（2007）“标准人”系数为1.542。也就是说在泛珠三角财税区当年财力分配中，按统计常住人口计广东人均财力为湖南的1.542倍。另一方面，常住人口“标准人”系数高，保增长和财政增收的压力也要大。同样以广东省为例，由于国际金融危机的影响，2008年GDP增速比上年下降1/3，常住人口也少增加了20万人，相应地其“标准人”系数下降到1.426（湖南系数仍为1），当年“标准人”结算财力比按上年“标准人”预分配财力需减少234亿元，相当于其当年结算可用财力的1.8%。