二、今后我国服务型政府建设需要
解决的重点问题我国服务型政府建设任重道远。真正建成服务型政府,我们需要在以下方面做出实实在在的努力。
(一)围绕公共服务体系建设真正转变政府职能
通过转变政府职能来加强政府公共服务,是建设服务型政府的核心问题。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。这是服务型政府建设的根本方向和战略重点。为此,我们要重复推进以下改革。
第一,明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。2011年我国人均国内生产总值已经达到5432美元。随着经济社会发展水平和人民群众生活水平的不断提高,社会对基本公共服务的要求和期待也会越来越高。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求各级政府“更加注重公共服务,着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,推进基本公共服务均等化。”但是,从政府职能转变的实际情况看,公共服务在政府职能中的主导地位或核心地位还没有完全明确,这不利于服务型政府建设的有序推进。要解决这些问题,今后的服务型政府建设必须明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。
第二,进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。多年来,由于政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分,各级政府投入了许多时间、精力和财力,管了许多不该管的事情,应该由政府管的社会公共事务和提供的公共服务却不到位。解决这个问题的根本途径就是依法划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限,割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益脐带,实现政府责权的法定化,用法律的刚性手段规范和约束政府行为。政企、政资、政事和政府与市场中介组织之间的权力界限划清了,利益脐带割断了,政府职责明确了,各级政府才能自觉地把不该管的事项转移出去,也才能把更多的时间、精力和财力转移到公共服务上来。
第三,明确中央和各级地方政府的公共服务职责权限。目前,中央和各级地方政府的公共服务职责权限尚不明确,主要表现为:一是中央与地方在核心公共服务支出中存在错位现象。根据政府间公共服务职责划分的原则和国际经验,社会保障与福利总体上应属由中央政府提供的全国性公共服务,而我国中央政府支出的比重只占政府总支出的8%;教育和医疗卫生应属由各级政府共同提供的公共服务,其中中央政府支出的比重只分别占政府总支出的8%和3%;而地方各级政府支出则分别占到社会保障补助政府总支出的92%,教育事业政府总支出的92%,卫生事业政府总支出的97%。这种政府间公共服务职责划分,造成“上级请客、下级买单”现象,使地方政府特别是基层政府财政不堪重负。二是公共服务事权与财权不对称。目前,我国地方各级政府支出占政府总支出的比重达到70%,也就是说,大部分公共服务是地方各级政府提供的。按照现行财政体制,地方各级政府收入占政府总收入的比重为45%,收支差额部分应由中央财政补助或转移支付弥补,而现行转移支付制度存在的层级过多、层层截留等缺陷,使地方政府,特别是基层政府和欠发达地区政府实际得到的资金十分有限,不足以弥补收支差额,导致县乡财政普遍困难,地方隐性债务越来越大,服务提供地区差别拉大,落后地区基本公共服务供给不足等问题。[9]为此,必须尽快明确中央和各级地方政府的公共服务职责权限,切实解决这些问题。
(二)围绕公共服务体系建设着力优化政府组织结构
当前,大部门体制改革存在的主要问题是:(1)已经实行大部门体制的部门,内部职能、机构和人员整合不到位,有的只是换了牌子,改了名字,其他变动不大;(2)有的一开始就存在整合不到位现象,如交通运输部整合了原交通部和国家民航总局,铁道部至今未整合在内,使交通运输领域的大部制改革带有明显的先天不足。类似的情况也不同程度地存在于社会保障等领域。(3)在农业、文化、民族宗教等领域,应该实行大部门体制的,至今尚未实行。(4)实行大部制改革的一项重要内容,是减少领导职数,提高行政效能。但在大部门体制实施过程中,领导职数不仅没有减少,反而还有较大幅度的增加。(5)党的十七大报告要求“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”。除极少数地方在大部门体制改革中体现了这一精神之外,十七大的这一精神和要求尚未得到贯彻落实。(6)在推行大部门体制改革中,有的上边未改,下边已动,导致上下不对接,运行机制不顺畅。[10]
今后,应当按照精简、统一、效能的原则,围绕公共服务体系建设,继续推进和完善大部制改革。第一,对已经实行大部门体制的,要进行工作流程的优化再造、管理职能的重新分配和内设机构的整合调整,真正做到职能有机统一。第二,在已经推行大部制但尚未整合到位的,如交通运输部,要继续推进并整合到位,真正建立起大交通的管理体制。第三,在应该实行而尚未实行大部门制的领域,应在总结经验的基础上,适时推出大部门体制改革。第四,按照建设服务型政府的精神和要求,积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革,明确公共服务的职责分工,减少职责交叉。第五,认真贯彻落实党的十七大关于“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求,积极探索统筹设置“四大班子”的职能部门,切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。第六,在推进大部制改革中,坚决贯彻中央精神,严格执行政府组织法,严格控制编制和领导职数,不能以“过渡期”为由,突破编制和领导职数限额。第七,既要给予地方政府改革的自主权,尊重地方改革的创造精神,又要注意改革的上下衔接,避免管理链条的断裂。第八,要加强权力的监督机制建设,尤其要通过科学的权责划分,实现决策权、执行权、监督权有效分离。
(三)围绕公共服务体系建设完善行政运行机制
总起来看,我国服务型政府建设在公共服务决策机制上还不够科学化、民主化,在公共服务供给机制上还存在供给主体单一的问题,在公共服务绩效评价机制上缺乏民生目标的硬约束等。今后在推进服务型政府建设中,必须完善相关机制。
第一,完善公共服务的决策机制。我国公共服务决策机制还一些亟待解决的问题:公共服务的决策机制缺乏规范,决策缺少调查研究,有些决策不够科学化、民主化,公共服务决策的专家咨询制度和听证制度还存在一定程度的形式主义,社会公众参与公共服务决策的程度较低,公共服务决策的针对性和实效性不强。针对这些问题,必须采取有效措施来加以解决。一是建立和完善重大行政决策调查研究制度。政府和部门作出重大行政决策前,必须深入基层、深入实际调查研究,加强战略性、宏观性决策的研究,提高行政决策的前瞻性和创造性。二是建设依法行政决策机制。建立和完善政府议事、决策的规则和程序。各级政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项,必须依据法律、法规和政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策。三是全面推行重大行政决策公示和听证制度,提高行政决策的群众参与度,增强决策的民主性。四是建立和完善行政决策专家咨询制度,为重大行政决策提供理论依据和技术支撑。五是建立行政决策责任制。对因违反决策程序给国家和群众利益造成重大损失的,必须追究部门负责人和当事人的责任,制定行政决策负责制和主要负责人引咎辞职办法。
第二,建立健全公共服务多元化供给机制。目前,我国公共服务供给主体和供给模式还比较单一,非政府组织和公民在公共服务中的作用还没有得到有效发挥。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用,更加有效地提供公共产品。”因此,应该按照中央的有关决策部署,尽快建立健全政府主导、社会参与、协调合作、高效灵活的公共服务多元化供给机制和市场参与机制,推动提供主体和提供方式多样化,充分发挥公民和社会组织的作用。提供基本公共服务虽然是政府责任,但政府在基本公共服务供给上也不必统包统揽。实践证明,政府垄断式的供给,不仅难以提高基本公共服务效率,难以满足公民社会对基本公共服务的多样化需求,而且容易滋生消极腐败现象。为提高基本公共服务的质量和效率,在充分发挥政府主导作用的同时,扩大公民和社会组织的有序参与,探索政府与社会的合作机制和伙伴关系,有效整合市场和社会力量,通过合同外包、购买服务等方式,实现基本公共服务供给方式的多样化和高效率。
第三,建立健全公共服务绩效评价机制。目前,我国服务型政府建设还缺乏公共服务指标的硬约束。考核干部往往重经济指标而不重视公共服务指标。对此,未来应加强对保障和改善民生问题的监督和检查,更加注重推进基本公共服务均等化,把这一内容纳入考核领导班子和领导干部政绩的范围和提拔任免的重要依据。一是尽快推行以基本公共服务为主要内容的政府绩效评估制度,强化基本公共服务的行政问责。要根据中央的精神和要求,构建科学合理的政府绩效评估指标体系,将基本公共服务作为政府绩效评估的重要内容,纳入政府绩效评估指标体系之中,并加大其权重。对于没有很好履行这一职责的政府,要进行行政问责,追究有关领导的行政责任。这一做法不仅能够推动政府职能转变,促使各级政府高度重视和认真履行基本公共服务职能,同时能够促使各级政府不断改进工作,提高基本公共服务的质量和水平。二是建立健全与经济社会发展水平相适应的基本公共服务标准体系。这是开展公共服务绩效评价的一个重要前提。实现基本公共服务广覆盖、促均等、上水平这三项目标或任务,都直接涉及到基本公共服务的标准问题。基本公共服务标准是评估政府履行基本公共服务职责和实行行政问责的主要依据,是社会组织等参与提供基本公共服务的最低门槛,因此,要尽快研究制定基本公共服务标准体系。[11]
(四)围绕公共服务体系建设加大公共财政投入力度
有关统计资料显示,我国用于统筹安排的公共财政占财政总支出的比重明显偏低。2008年,我国用于教育、医疗和社保的公共服务支出占财政总支出的比重为29.7%,比人均GDP3000美元以下的国家平均低13个百分点,比人均GDP3000美元至6000美元的国家平均低24.3个百分点。[12]
据世界银行统计,2002年,高收入国家公共教育支出占GDP的比重平均为5.5%,公共卫生保健支出占GDP的比重平均为6.6%,社会保障支出占GDP的比重普遍在25%以上。2003年,高收入国家用于补贴、赠款以及其他社会福利的中央政府支出占中央政府总支出的60%。与中低等收入的国家相比,我们也有相当的差距。因此,建立财政投入长效保障机制是实现基本公共服务均等化的根本保证。今后,要努力提高公共服务支出占全部财政支出的比重,提高公共服务支出占GDP的比重。
关于公共教育支出占GDP的比重。从长远看,与实现全面建设小康社会目标相适应,应力争到2020年,将我国公共教育支出占GDP的比重提高到4.8%左右。今年,国务院提出公共教育支出占GDP的比重要达到4%。再经过8年的努力,是有可能实现4.8%的目标的。
关于公共医疗卫生支出占GDP的比重。《2010年我国卫生事业发展统计公报》显示,我国卫生支出的总费用占GDP的比重2009年达到了5.15%,但其中社会卫生支出占35.1%,个人卫生支出占37.5%,政府卫生支出只占27.5%,长期以来政府卫生支出占GDP的比重没有超过2%。这一状况必须从根本上改变,要争取在“十二五”末期提高到3%左右,到2020年或再长一点时间提高到5%左右。
关于社会保障支出占GDP的比重。从世界范围看,多数国家的社会保障支出占GDP的比重都在10%以上,一些发达国家这一指标大都在25%以上。目前我国社会保障全口径支出占GDP的比重为6%左右,相比之下明显偏低。因此,应力争在“十二五”末期达到10%左右,到2020年提高到15%左右。[13]
(五)努力推进基本公共服务均等化
1.努力缩小不同地区之间的基本公共服务差距。目前,不同地区之间的基本公共服务水平仍然存在较大差距。例如:社区卫生机构覆盖率,一些地区达到100%,而有的经济欠发达地区不到30%;人均基本医疗保险支出,上海、北京、天津与江西、贵州、河南等地比,差距在4-5倍左右;北京基本医疗保险封顶线提高到30万,多数省会城市不到10万,有的地方更低;企业职工基本养老保险平均缴费率,2009年广东是10.04%,辽宁是23.92%,而抚养比广东是12.14%,辽宁是44.58%。[14]再如,在公共卫生领域,2009年全国卫生总费用达17541.9亿元,占GDP 5.15%,其中城市占67.2%,农村占32.8%;人均卫生费用1314.3元,城市(2176.6元)是农村(562.0元)的3.87倍;乡镇卫生院床位100万张,仅占全国22.9%;乡镇卫生技术人员仅占全国16.5%。[15]因此,必须加大力度切实缩小不同地区之间的基本公共服务差距。
2. 努力缩小不同群体之间的基本公共服务差距。目前,我国企业与机关退休人员养老金差距大约为1∶2.1。2005年以来,国家连续7年提高企业退休人员养老金待遇,但仍难以平衡而二者之间的差异。从公共服务均等化的思路出发,考虑我国实际情况,应当尽早统一城镇职工基本养老保险,不再在事业单位、机关与企业职工之间分别设计基本养老保险制度,至于不同群体之间的特殊性,可以通过企业年金或其他补充保险来体现。美国1984年、日本1986年统一了公务员与企业职工的基本养老保险制度,近年来又有一些国家实行公务员与企业职工养老保险制度的并轨。我国国有企业占的比重远大于其他国家,而且历史上国有企业干部、职工与政府、事业单位有千丝万缕的联系,解决这类结构性问题,只加大投入是不够的,需要深化相关体制改革。[16]
3.努力提高农村基本公共服务水平。当前,我国农村基本公共服务水平明显低于城市,主要表现为:农村义务教育阶段学校办学条件仍然较差,相当一部分农村贫困地区和民族地区、边疆地区学校的校舍、教学设施、仪器设备达不到国家规定的基本标准,农村教师整体素质需要提高;农村卫生事业发展仍滞后于经济和其他社会事业发展,重大疾病威胁农民健康,农村地区在卫生资源数量质量、卫生基础设施服务条件及人口健康状况等方面都远远落后于城镇地区,农村医疗卫生服务能力薄弱,乡村卫生人员技能水平不高;三是农村社会保障体系仍很不完善,农村最低生活保障水平偏低,失地农民社保、农民工社保等社会保障等还很不健全,新型农村社会养老保险保障水平低。针对这些突出问题,必须加快服务型政府建设进程,加大公共财政投入,切实提高农村基本公共服务标准和水平。
[参考文献]
[1]王澜明.改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考[J],中国行政管理.2009.12.
[2]广东省机构编制委员会办公室,广东省深化行政管理体制改革情况介绍[J],2010.4.12.
[3]杜运巧 郑曙村.中西方“行政三分制”改革比较[J],行政管理改革.2011.3.
[4]句华.政府如何做精明的买主——以上海市民政部门购买服务为例[J],国家行政学院学报,2009.4.
[5]温家宝.政府工作报告——2011年3月5日在在第十一届全国人民代表大会第四次会议上[M],北京:人民出版社.2011.
[6][12][14][16]宋晓梧.加大投入和深化改革并举——改善民生,推进基本公共服务均等化[J],行政管理改革.2011.8.
[7]温家宝.政府工作报告——2010年3月5日在在第十一届全国人民代表大会第三次会议上[M],北京:人民出版社,2010.
[8]温家宝.政府工作报告——2012年3月5日在在第十一届全国人民代表大会第五次会议上[M],北京:人民出版社.2012.
[9]沈荣华.纵向行政体制改革 重点领域和思路选择[J],行政管理改革.2010.5.
[10]薄贵利.建设服务型政府必须深化行政体制改革[J],国家行政学院学报.2011.1.
[11]参见薄贵利,“本届政府行政体制改革研究报告”,2011年1月20日.
[13]唐铁汉。健全基本公共服务体系要有硬约束[J],行政管理改革.2011.8.
[15]卫生部.2010年我国卫生事业发展统计公报[J], 2011-04-29.
已有0人发表了评论