陈锡文：城镇化进程不能丢开三农问题（2）

“推动工业用地改革更能推进土地改革”

第二个问题就是土地问题。

已经讲到，城镇化的推进和农业之间一个很现实的矛盾就是土地怎么使用，以及土地转为城镇化之后农民的权益怎么保障。对中国的征地制度，社会上批评是比较多的，一个最重要的原因是对农民的权益保障不够，我想这是将来土地制度改革必须去研究和改善的一个方面。第二个方面，现行土地制度对于土地的农业转为非农业用途的约束机制不强，因此，土地一方面被大量征用，另一方面效率不高，甚至浪费严重的现象都是大量存在的。

第三，相当程度上，为了推进城镇化，在土地制度方面、在征地的机制方面所衍生出来的一些东西导致了地方政府，乃至企业偏离正常轨道的行为。比如，地方政府追逐土地财政的收入，就会更多征地，更多卖地。还比如，有的企业追求能以更低的价格拿到土地，以待增值，这就会导致扭曲市场经济的各种各样的行为。所以，在这个过程中，征地制度改革确实非常必要，而且整个农村土地制度的改革也是非常必要的。

昨天（28日）消息已经公布了，国务院讨论通过《土地管理法》修正案草案，将报全国人大常委会审议。这个过程还可以进一步观察，我想应该朝着切实保障农民权益、约束征地行为这个方向走。征地中矛盾这么多，但是利用的到底怎么样？现在很多人都认为，城镇化过程中土地城镇化的速度明显快于人口城镇化的速度，我想这个事实是存在的。

看一下统计资料能发现，1980年的时候，中国城市建成区的总规模大约5000平方公里，到2010年规模已经扩大到46000平方公里，扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1.9亿多人，不到2亿人，2010年是6.7亿人，城市人口大约增加了2.5倍。建成区规模扩大8.2倍，城镇人口只增加2.5倍。这么快速的征地，但是没有带来更多或者应该等比例增长的城市人口，原因到底在哪里？我想是土地利用中的一些不合理的现象所致。不想讲别的，谈谈地价。

各位都能关注到，土地征收之后，不同用途的土地的出让价格差别是非常大的。从国土部公布的今年上半年全国主要城市土地出让价格来看，平均每平方米的商业和经营性服务业的用地价格是5700多元，住宅用地是4500多元，工业用地是659元，每平方米工业用地的价格只相当于商业、服务业用地价格的11%多一点儿，相当于房地产的14%多一点儿，这样一种价格机制，一定会导致工业用地增长的数量非常大，而它的效率相对又会比较低。从现在来看，供地总量中，按年度平均大约40%左右的土地是出让给工业企业用的，工业中用地的浪费现象是非常严重的。这就需要反思，一方面征地制度要改革，另外一方面用地制度也必须改革。

我曾经在上海做了一个调查，上海一个松江区工业比较发达，我调查这个区原来所有的工业企业12.6万家一共用了11.5万亩的土地，平均每个企业占地9亩。最近，它们以一种新的机制，不是转让土地使用权，而是主要以出租标准厂房或者特定的设计厂房，用这种出租的办法建了一个新的经济园区，情况有了非常大的变化：入园的企业平均每家占地不到1.5亩，由于注重了科技进步，引进一些高新科技企业，效率大不一样。去年这个园区中，工业企业平均每平方公里的产出达到136亿元，整个上海市级开发园区平均产出大约是60亿元，高一倍。而这个园区所有的企业所交纳的税收平均每亩地交60万元，松江其他11万多亩地的12.6万家企业平均每亩地只交10万元。

这个例子就可以说明，通过改革，通过转换机制，工业用地节约的余地是非常大的。回过头来，目前为什么要特别强调工业用地？为了给工业提供比较低价格的土地，在征收农民土地的时候不得不压低补偿，现在的实际情况是压低补偿越来越难，农民不愿意，整个征地总收入中关于补偿的费用在大幅度提高。这块压不下去就会转到另外一个方面，就是对商业、服务业和住宅用地的价格不得不大幅度提高，以此弥补土地利用中利益不平衡所导致的财政上的缺口。

所以，通过对工业用地进行改革，实际上有可能可以更有力、更实际地推动征地制度和用地制度改革，也可真正形成一种节约用地的局面。因为我是从事三农工作的，从我的立场来讲，现行土地制度的基本核心是保护耕地、用途管制，我想这个原则没有错，进一步推进改革的话，仍然必须遵循。