沿海城市地区治理挑战：新阶层的兴起与社会分化（2）

二、“迟钝却过敏”的社会管理体制

纵向与横向的社会阶层分化相互交错，未来十年将以不同方式组合，形成多种利益联盟与对抗模式，社会冲突变量将不断增加。然而，现行的社会管理体制一方面表现得较为迟钝，对多元化的利益诉求缺乏回应性；另一方面，又经常对社会矛盾表现过度敏感。

首先，沿海地区的既有社会治理模式无法回应新兴社会阶层问题与社会阶层分化问题。陈旧的社会管理体制远远滞后于社会结构的重大变化，从而形成社会与政府之间的矛盾，且日趋公开与严重。社会结构与政府结构的错位，无法回应新型社会阶层和新型社会矛盾。

沿海地区非公部门占很大比例，大量新兴社会群体处于国家体制的控制之外，非正规就业的群体也很庞大。政府直接管控动员民众的力量有限。特别是，沿海地区社会具有较高的空间与阶层流动性。在这个过程中，政府与社会之间更容易形成分立局面。社会治理管道很难渗透并覆盖到全社会系统。

沿海地区阶层多元化、利益多元化、价值多元化，社会治理难以呈现均等效应。不同利益群体在资源占有、话语权方面并不均衡。同一项政策的出台，已经不可能对所有群体都形成相同效应，将从过去的“帕累托改进”逐渐过渡为一方得利一方受损的零和博弈。在这个过程中，社会内部的冲突与对立将日益凸显。此外，不同利益群体尚未形成具有明确诉求的团体性组织，理性成分不足，无法协调行动，也缺乏有效的政治参与途径。

沿海地区人均GDP指数远远高于内地，其政治意识与权利意识的发育都已较成熟。按照现代化经典理论，一旦经济指数到达一定层面，民众的政治参与水平就要相应提高，这是不以人的主观意志为转移的普遍历史规律。

其次，现有的社会管理体制对于社会冲突的处理能力相对滞后，在“鸵鸟政策”与“高压政策”之间彷徨，缺乏制度化的解决机制。

以往大多数人总是倾向于认为，沿海地区政府治理水平要远远高于内地，因为政府掌握的资源更多，官员的素质更高；但近年来的浙江织里事件、苏州通安事件、广东清远事件和乌坎事件，都在提醒我们：虽然沿海地区经济相对发达，但在社会管理和冲突解决方面仍存在一定欠缺，尤其是缺乏制度化的解决机制。

苏州通安事件就是一个典型案例。近年来，苏州的经济发展速度引人注目，但即使是这样一个经济发达、官员文化程度较高的地区，在社会管理方面同样存在巨大的体制性缺陷。从2010年7月14日起的一个多星期时间里，苏州市虎丘区（高新区）通安镇爆发动迁户群体性事件，村民们向镇委镇政府领导索要“被克扣的”动迁补偿款遭拒，怒砸镇政府，挟持镇委书记，并走上马路，封堵312国道。集聚人数飙升过万，群众与防暴警察发生言语和肢体冲突，部分群众被打伤，4名起哄的安徽籍青年农民工被抓。21日，虎丘区政府紧急宣布通安镇暂停动迁，镇党委书记和镇长就地免职，安抚民心。

岂料，通安事件引发连锁效应，通安镇领导被撤职似乎“鼓励”了数个邻镇动迁户，21日当晚，一场大雨过后，浒墅关镇数千名村民聚集浒墅关镇政府门口，防暴警察紧急赶到现场，以人墙方式封锁和护卫镇政府。对峙期间，警民再次发生冲突，导致数人受伤。随后，聚集群众被驱散。当晚，通安镇华金路至312国道路段再次聚集近万名群众，警方吸取前车之鉴，静观其变，过了晚上10点，聚集群众慢慢散去，平静收场。其间，东渚镇亦出现数千群众聚集的现象。7月28日，苏州市委宣布，“报省委同意”，苏州高新区党工委书记、虎丘区委书记就地免职。

事实上，在通安事件爆发之前，虎丘区的村民已经进行了持续的上访，但未能引起各级地方政府的重视；直到民怨沸腾，发生严重的群体性事件，地方政府才开始“动真格”，对基层政府进行问责。但是，撤销有关领导干部职务，只是平息民愤的治标之策，苏州市委、市政府并没有从制度层面来解决征地拆迁过程中的利益分配问题；相反，这种处置方式还有可能鼓励民众“小闹小解决，大闹大解决”，无助于制度化地解决利益冲突。

当前中国，政府治理体系与民间治理体系也无法有效互动、呼应与对接。一方面，传统的居委会、街道办等社区治理组织萎缩，公信力与权威性下降；另一方面，沿海地区宗教组织（如温州地区的基督教）、宗族组织（如福建、广东等地）、同乡会组织以及新型的民间NGO组织，正在社会治理中扮演越来越重要的角色。社会治理不仅要重振过度边缘化的基层治理组织，更要充分引导和利用民间自组织的社会功能。

以劳资冲突为例，农民工面临欠薪、工伤赔偿、职业病等风险困扰，然而，在强势的资方面前，单个农民工往往是弱势、无助的，这就催生了农民工群体对于组织的需要。珠三角地区有大大小小数十个活跃的NGO为劳工提供服务，但地方政府基本采取视而不见、拒绝注册的“鸵鸟政策”，仅有极少数NGO获得注册（如东莞蓝衣公益服务中心）。NGO无法注册，就无法获得合法身份，也就难以募集资金、参与公益创投和政府购买服务，这一方面限制了NGO的发展，另一方面也不利于农民工的理性维权。正是由于组织资源的匮乏，才使得“街头政治”、社会骚乱时有发生，政府在面对这一类群体性事件时又不得不采取“高压政策”。

当前的中国社会，表面上组织化程度很高，诸如工会、职代会、妇联、村委会、居委会、业委会、各类行业协会等等，但基本是按国家法团主义的模式来组织的，这些组织在常规政治下进行自上而下的动员可能是有效的，但很难将下情上达，利益聚合功能缺失，一旦发生冲突，更是难以汲取民众的信任，事实上又回到了无组织状态。由于缺乏利益聚合，政府所面对的就是无数原子化的个人，以及千千万万的单个利益诉求，交易成本自然攀高，政府的治理能力与治理目标不免要发生矛盾。从这个意义上讲，官僚系统的拖延、敷衍并不完全是因为科层制发育不良、治理能力低下，而是因为其所面对的是一个“不可能完成的任务”——治理的主体过于单一，治理的客体又过于分散。

解决这一困境的办法之一就是利益组织化，允许公民在自愿的基础上成立自己的社会组织，这些社会组织不仅是治理客体的有机集合体，也是新的治理主体。它们一方面代表特定的利益群体，具有同包括政府在内的其他利益群体进行集体谈判的能力，向政府表达其合法的利益诉求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民间自治机构，对其成员有管理和约束的责任。如此一来，就可以同时解决治理客体分散和治理主体单一的问题。由于社会组织的存在，人们就不必事事找政府，相对弱势的社会群体（如农民工、失地农民、动迁户）也具有了同强势集团进行博弈的资本，政府就可以从纷繁复杂、缺乏整合的单个诉求中解脱出来，有更多的精力来协调不同利益群体之间的矛盾，以制度化的方式解决各“类”问题。只有这样，政府才能走出“怀柔”与“高压”的两难选择。