包刚升：要改革，先弄清三个基本问题（3）

到底由谁来改革？

众所周知，执政党是中国改革的领导力量。但是，改革不仅涉及到领导力量，还涉及到具体的执行和操办机构。中国改革前20年的重要经验是，专职从事经济体制改革的机构在改革中扮演了重要角色。1980年"国务院体制改革办公室"成立，1982年这一机构升级为“国家经济体制改革委员会”，成为国务院直属机构，专职负责经济体制改革的工作。从1980年到1998年，中国经济体制改革领域的大量政策、规划、方案都出自体改委之手。中国经济改革的成就，离不开体改委这样一个专职从事改革的国家级机构的贡献。

但是，在1998年的国务院机构调整中，“国家经济体制改革委员会”被撤并，降格为“国务院经济体制改革办公室”。2003年，“国务院体改办”被撤销，其职能并入“国家发展与改革委员会”。这样，从1998年到2003年，中国过去专职从事改革的国家级机构——经济体制改革委员就消失了。

按照国务院现有机构的功能设置，国家体改委的职能由“国家发展与改革委员会”负责，而各部门的改革则由各部委自行负责。对于中国下一步的改革，国家级专职改革机构的撤并和现有的机构职能设置会带来两个问题：一是政府机构中改革的实际职能被大大弱化。拿国家发改委来说，其主要职能是负责经济的宏观调控，而“承担指导推进和综合协调经济体制改革”仅是其14项职能中的一项；从部门设置来说，“经济体制改革综合司”仅是国家发改委35个直属司局中的一个。二是容易导致“自己改革自己”的困境。由各个部委自行决定推进部门改革的政策、方案与时机，最大的问题是需要这些部委机构“自己改革自己”。按照现有的经济学与政治学理论，多数政府机构都倾向于扩张本部门的预算和权力。这种背景下，要求他们通过自我改革，放弃原先的审批权、管制权、管理权和预算权，即使不是完全不可能，也是任务艰巨、难度巨大。

而原先的国家体改委则与一般部委不同。国家体改委不仅是一个专职从事改革的机构，而且它本身不拥有旧体制下的审批权、管制权和管理权。国家体改委的惟一事业就是改革，其惟一部门绩效也就是推进改革。与国家体改委相比，其他部委机构或多或少都有从旧体制中沿袭下来的特殊部门利益。基于这种原因，过早撤并国家体改委实际上已经带来了不少负面后果。

因此，恢复和重设国家级的改革机构是当前的急务，这也应该成为下一步机构改革的重中之重。由于中国未来的改革不仅是经济体制改革，而且也是政治体制改革，不妨把重设的国家级改革机构命名为“国家经济体制与政治体制改革委员会”，并由较高级别的领导人担任或兼任这一机构的直接负责人。管理理论与组织理论都揭示着这样一条法则：如果一项重要的事务没有一个专职的和常设的机构来负责，则这项事务就很难有效推进。改革就是这样一项最重要的事务。执政党是中国改革的领导力量，但只有恢复和重设国家级的改革机构才能彰显改革的决心，才能有效地推进和实施改革。

总之，中国下一步改革首先需要厘清这三个基本问题：改革的愿景到底是什么？改革的路径到底是什么？到底由谁来改革？当然，任何主动的改革首先都取决于政治领导层的政治决心。正如李克强副总理指出的，不改革“要承担历史责任”。