中国社保制度社会角色演变：从减震器到推进器

随着社会保障制度的历史演进，社会保障在政府社会管理中发挥渐进的4种职能。从上世纪90年代国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，到2012年的十八大报告，中国的社会保障制度依次发挥了减震器、调节器、稳定器、推进器的功能。

推进器：社会保障进入新的角色时代

现代保障制度产生以来，社会保障作为一类国家公器发挥着政府管理、社会治理的重要功能。无论是俾斯麦的社会救济法，还是奥巴马的医疗改革；无论是中国国有企业改革时期的养老保险，还是十八大之后的社会保障制度，社会保障作为政府管理工具发挥着重要作用。

随着社会保障制度的历史演进，社会保障在政府社会管理中发挥渐进的4种职能：减震器，提供最急需、最简单的社会保障，以社会救济为主，面向劳工阶层，主要实现政治目标；调节器，提供最基本的社会保障，以救济、保险为主，面向弱势群体，主要实现社会目标；稳定器，提供最适当的社会保障，以救济、保险、优抚为主，面向大多数群体，主要实现经济目标；推进器，提供最全面的社会保障，以全面社会保障项目为主，面向全体公民，主要实现社会发展目标。

减震器→调节器→稳定器→推进器

——中国社保制度的社会角色演变

中国社会保障制度是在改革开放与经济体制改革中逐步建立的。

从国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，到《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，社会保障担当着国企改革的配套角色，发挥着避免国企改革引起社会震荡的减震器功能。

从国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，到《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，伴随市场经济体制改革，社会保障制度成为市场经济发展的支持政策，发挥着调节器的功能。

从2000年国务院《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》提出“两个确保、三条社会保障线”（确保国有企业下岗职工基本生活，确保按时足额发放离退休人员养老金；社会基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度），到2007年十七大报告提出“为了促进社会的公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居，推动建设和谐社会”社会保障目标，社会保障成为社会安定的重要保证，发挥着稳定器的功能。

2012年的十八大报告提出，社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。由此可见，社会保障已经成为社会和谐发展的基本制度，发挥着推进器的功能。

公平流动可持续

——十八大之后社会保障需要处理的问题

十八大报告的阐述，让人们对社会保障制度的重要意义有了重新认识。之后甚至更长时间，中国社会保障面临的主要问题是公平性、流动性和可持续性问题。

公平性问题是社会保障的永恒课题，是社会保障的基本价值与理念。尽管经过20多年的努力，我国社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成，全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立，但是我国社会保障中仍然存在有与无、多与少、好与差以及制度碎片化等诸多问题。这些问题严重影响到社会保障公平。

流动性问题是伴随着我国社会的转型与社会发展而产生的。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及人口迁移、户籍政策的逐步松动，城镇化进程的推进和管理体制的深化改革，大陆流动人口规模增长迅速，劳动力流动规模也越来越大。1982年和1990年第三次、第四次人口普查时，大陆流动人口分别为657万人和3261万人，占总人口的0.65%和2.80%。进入21世纪，不同地区间劳动力流动规模更为庞大，流动趋势更为频繁。在2000年第五次人口普查和2005年l%人口抽样调查时，大陆流动人口已分别高达1.44亿人和1.56亿人，占总人口的11.60%和11.90%。到2010年第六次人口普查时，流动人口已达2.61亿人，占总人口的19.5%。《中国流动人口发展报告2010》曾经预测，到2050年大陆流动人口规模可达3.5亿人左右。同时，随着香港、澳门回归以及海峡两岸间经济、人员往来的日趋频繁，两岸四地间的劳动力流动规模也越来越大。社会保障的流动性问题不仅表现为劳动力在不同区域的流动，也表现为劳动者在不同社会保障制度间的流动，这就对现行的统筹层次较低、碎片化的社会保障制度提出了新的挑战。

可持续性问题是社会保障管理的主要内容，不仅表现为代际可持续、财务可持续，更为重要的是表现在制度可持续与服务可持续方面。随着我国人口老龄化的加剧，人口红利的减少或消失，生产人口规模急剧下降，在现收现付的社会保障财务模式下，生产人口的生产能力能不能满足日益增长的老年人口的养老需求，是十八大之后中国首先面临的一大难题。我国积累了世界上最庞大的社会保障基金，但基金的增值问题并没有得到有效的解决。由于政策因素和金融市场的开放性问题，导致选择投资渠道和投资工具相对单一，造成社会保障基金的大规模贬值，如何破解社会保障基金投资增值问题是我国面临的又一难题。在目前碎片化的社会保障制度情况下，如果不能有效整合各自独立的制度和服务，制度可持续性问题将会日益凸显。这也是中国社会保障面临的更为深层的难题。

破解之道

面对公平性、流动性和可持续性问题，十八大报告指出，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。这对于破解中国目前社会保障问题提供了非常明确的思路。

针对公平性问题，十八大报告指出，改革和完善企业、机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。这是解决中国社会保障公平问题在当下的具体路径。作为社会再分配的一种方式，社会保障必须以分配正义为目标，实现制度公平、交换公平和分配公平。

针对流动性问题，十八大报告提出整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。这为解决流动性问题提供了一定的方案，即针对目前碎片化的社会保障制度，必须在现有的社会保障制度和项目上实现制度衔接与关系转移。而要实现制度衔接与关系转移，则必须基于知识创新、制度创新和服务创新的逻辑，对社会保障制度进行顶层设计，对主体性社会保障项目，依据增强公平性、适应流动性、保证可持续性的原则进行改革，使社会保障的不同制度和项目具备制度衔接的条件。关系转移既要考虑目前境内劳动力在流动过程中的社会保障可携性权益，也要基于长远考虑劳动者跨境甚至跨国就业造成的社会保障可携性权益损失，以保障劳动力在流动过程中的社会保障可携性权益。同时，对社会保障服务的可及性或可获得性进行创新和保障。

针对可持续性，十八大报告指出，扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。这是解决中国社会保障可持续性问题的关键。为实现中国社会保障的代际可持续，关键是保证制度的可持续，而制度可持续的核心是基金可持续和服务可持续。为实现基金可持续，一方面要扩大社会保障基金筹资渠道，通过整合具体社会保障制度与项目，扩大参保人群；另一方面要建立社会保险基金投资运营制度和有效的社会保障监督机制，建立中国社会保障治理机制，确保基金安全和增值。为实现服务可持续，不仅要健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系，而且要在劳动力供给约束情况下充分运用现代技术手段，为参保群众提供社会保障服务。