国外地方税收制度分析下的借鉴意义（2）

二、国外地方税权制度比较分析

从世界各国地方税管理体制方面考察，不同国家由于政体、国体不同，经济发展水平的差异以及经济管理体制的不同，地方税管理权限划分也不一样，大致可以划分为中央集权型、适度集权型和分散型。当然，这些类型并非固定不变，而随政治、经济体制的变化而变化。如前苏联解体后，俄罗斯全面实行市场经济，已从原来的中央高度集中的地方税管理体制向适度分权型转化，扩大了各地方政府的管理权限。

（一）集权型：地方税收立法权和征管权集中于中央（联邦）政府

集权型地方税收制度是指地方税的主要管理权限都由中央掌握，地方政府（其中主要是省级政府）通常不拥有地方税的立法权。在不违反中央统一规定的前提下，地方政府可结合本地的实际情况，确定部分地方税种的税率和减免税，英国、泰国、法国等都属于此类型。

法国的税收立法权和征管权都集中于中央，表现出更加鲜明的集权特征。1982年，法国政府对中央与地方关系进行了一次重大改革，通过了《权力下放法案》，较多地扩大了地方自主权，将印花税等地方税种下放，从而使地方的税收权有一定程度的提高。法国2003年的修宪，承认领土单位具有条例制定权，即修改后的宪法第七十二条第三款规定：“依照法律规定的条件，这些领土单位由选出的议会自主管理，并且为行使其职权，其拥有条例制定权”，规定“领土单位享有可依法律规定条件自由支配的收入”，“对于每一类领土单位，税收收入和其他自有收入代表其全部收入的决定性的一部分。”法国宪法直接对地方政府的税收立法权做出了规定，使地方政府的税收立法权有了宪法的依据。地方政府的自主管理原则是法国宪法确认的一项宪法性原则。

同样作为中央集权型，英国地方政府在管理地方税收方面则拥有有限的权力，如确定地方税收减免优惠等。从近几年的情况来看，由于占地方政府收入大头的中央政府返还数额增长较少，满足不了地方政府提高服务质量所需的资金，英国地方税额每年都不断上涨，而且上涨幅度超过通货膨胀率。为了防止地方税过快增长，中央政府对地方税实行封顶干预，即规定地方税的增长限额，如某些年度为5%。

发展中国家大多数采用中央集权型这种形式，因为这些国家需用高度的集权型来保证经济发展的稳定和统一协调。我国基本上属于集权型的管理体制。

（二）适度集权型：立法权归中央，地方政府拥有较大征管权

适度集权型也称相对集中型，就是中央掌握了地方税一定的管理权限，地方掌握必要的权限。日本地方税属于此种类型。日本地方税必须由内阁总理大臣提出，并经国会讨论批准。但具体税法条例必须由地方制定，由地方议会讨论批准后才能开征。对于地方税法的修改，地方有权做出决定，但必须按照法律程序经讨论批准。地方税的征收管理由地方负责，但也必须按法律规定的要求执行。

1.税权相对集中。日本实行偏重于中央集权的地方税制。税收立法权都集中在国会，各税法都要经过国会批准。地方独立管理地方税种，但要受国家制定的《地方税法》的限制。地方政府征收的税种原则上只限于《地方税法》中所列的法定税种，如确需开征新的地方税种，解决地方政府收不抵支的困难时，经过地方议会讨论通过并报中央政府批准，可以在法定税种以外开设普通税，所实行的税率必须按《地方税法》的规定执行。

2.独特的收入调整制度。为了弥补地方政府的收入缺口，满足地方支出需要，中央与地方两级财政建立了直接的转移支付关系，如国家下拨税，国家让与税和国库支出金。从整个国家税收收入格局看，中央税收收入占65%左右，地方税收收入占35%左右。但经过中央与地方之间的税收再调整，实际支配使用的财力格局发生了较大变化，中央只占25%左右，地方则上升到75%左右。

3.双主体结构体系。日本的税种划分为国税、都道府税和市町村税，每一级政府都以两个税种为主体税种。中央税与地方税划分由国会负责。地方税划分的原则是以事权划分为基础，以受益原则为依据。各项税种之间上下兼顾。国税以个人所得税和法人所得税为主体税种，都道府县税以居民税和事业税为主体税种，市町村税以居民税和固定资产税为主体税种。这些税种都是一些收入稳定、受外在因素影响较小的税种。

适度集权型还适合于那些人口较多、面积较大、民族较复杂的发展中国家。

（三）分散型：地方政府拥有较大的地方税立法权和征管权

分散型地方税收制度即地方政府集中掌握了地方税主要管理权限，中央无权干预地方政府制定税收法规和执行税收制度。美国、德国、澳大利亚、瑞士、意大利等属于这一类型。

美国是典型的分权型联邦制国家，与其政府级次相对应，联邦、州、地方均有各自独立的税收体系，并相应拥有各自的税收立法权和征管权，但州和地方政府的税权都要受到上位法律的监督和制约。当地方政府出现不适当课征时，联邦法院有权做出停征的判定。在宪法和法律的基础上，高层政府对下层政府的税收活动实施了各种管制。州对地方的税收收入管制，最常见的是税率和税额的限制，如一些州对财产税规定最高税率，一些州对财产税设定收入增长幅度。

德国地方政府拥有收益权和征税权。地方政府可在联邦政府规定的税率范围内确定地方税收税率。联邦与地方政府的共享税必须经地方政府同意才允许改变。德国将税收管理权分散于州及地方政府，税收征收管理由各州财政总局负责，总局内设联邦管理局与州管理局，分别负责联邦与州的税收征管工作。