“中国式”维稳：困境与超越

维护社会政治稳定是现代国家的核心职能，能否有效化解社会政治稳定的潜在风险和危机是对一种政治体制的弹性空间和理性能力的重大考验。维护社会政治 稳定涉及国家的核心利益，一般集中和动员了所有可用的国家治理资源，维稳模式是一个国家治理模式核心特征的集中体现。因此，维稳模式往往展示了一个处于转 型进程中的国家的治理困境，维稳模式的转型明确昭示着一个国家政治建设的基本趋向。随着社会转型进程的逐步深入，中国的改革开放事业已进入制度调整、体制 变革与机制创新的关键阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益结构深刻调整，思想观念深刻变化，人民内部矛盾日益凸显，群体性事件与各种信访活动 逐年上升，对安定团结的政治局面构成了不同程度的挑战。如何顺应时代潮流，实现中国维稳模式的现代转型，有效维护利益大分化与制度大变革时代的社会政治稳 定，成为当前中国国家治理与政治建设的重大历史使命。

一、“中国式”维稳的内涵与基本特征

“维稳”是一项有着中国特色、被提升到治国安邦层面、带有极强政治色彩的重要工作。在现行的维稳工作格局中，核心的工作任务是调适和管控各种社 会利益纷争，平息各种社会不满情绪，有效维护社会政治秩序。党的十六大报告第一次把“维护社会稳定”作为单独的一部分内容予以集中论述;而党的十六届六中 全会决议进一步明确“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定”，意味着化解利益矛盾和解决社会冲突、维护群众合法权益 开始成为“维稳”工作的重要内容;党的十七大报告将“完善社会管理，维护社会安定团结”放在一起论述，“维稳”开始被明确为“社会建设”方面的工作。因 此，有学者认为“维稳”工作的发展历程是一个从单一强调“稳定压倒一切”，到“正确处理改革、发展、稳定三者之间关系”，再到大力推进民生建设、突出维护 群众权益的变化发展过程[1]。党的十七届四中全会通过的政治决议提出“发展是硬道理、稳定是硬任务”，并要求各级党政领导干部“切实抓好发展这个第一要 务、履行好维护稳定这个第一责任”，“维稳”工作被提升到前所未有的高度。中国式维稳就是中国的执政党和政府为了维护国家长治久安以及安定团结的政治局 面，确保基本政治制度的长期延续和社会政治秩序的长期稳定，应对和化解社会转型期的各种人民内部矛盾和社会政治不稳定因素，进而形成的针对社会政治稳定问 题与形势的基本判断，以及为有效解决威胁中国社会政治稳定的潜在风险与危机而提出的一系列行为选择、工作机制、公共政策、制度安排、体制创新和战略部署。 “中国式”维稳模式的主要特征包括：

第一，中国的社会政治稳定形态是一种刚性稳定。中国的稳定是一种“刚性稳定”，主要是指中国的政治和社会结构缺乏必要的韧性和延展性，没有缓冲 地带，执政者时刻处于高度紧张状态，试图运用一切资源来维系稳定。而与之相对的“韧性稳定”不仅是分权开放的、动态的、和平而有序的，而且是可以自我修复 的。中国的稳定以社会绝对安定作为管治目标，把一切抗议行为如游行、示威、罢工、罢市、上访等行为都视为无序和混乱，都采取一切手段进行压制或打击。在刚 性稳定下，社会管治的方式总是简单化和绝对化，非此即彼，非黑即白，经常把民众正当的利益表达当成是对社会管治秩序的破坏[2]。在刚性稳定的思维下，各 级官员非常容易出现一种“不稳定幻象”，总有一种中国目前的社会矛盾和社会冲突越来越尖锐、社会政治稳定局面越来越严峻的错觉。在这种不稳定幻象的刺激作 用下，社会政治稳定问题被无限地加以放大，整个政治体制对任何矛盾和冲突都极为敏感，社会上的任何“风吹草动”都可能被扣上危及稳定的“帽子”而遭到横加 干涉，乃至野蛮压制。危害国家和社会安全的暴力犯罪被认为是不稳定，由失业问题、医疗及养老保障问题、环境污染问题、腐败问题等引起的矛盾与冲突也一概被 认定为不稳定因素，乃至为了维护所谓的“稳定”而人为地封锁重大公共安全信息来源，所有的一切工作都为“维稳”工作让路，甚至不惜牺牲国家长远的改革和发 展利益。事实上，尽管我国目前存在许多矛盾和冲突，但中国社会有很大的弹性空间，执政党和政府具备足够的权威资源和调控能力，酿成大的社会危机和政治动荡 的可能性并不大。刚性稳定追求绝对的社会秩序，往往以国家强制力为基础，以意识形态控制、思想政治教育、重点对象实时监控等为手段，把一切社会抗议行为、 乃至法律允许的利益表达行为都视为社会政治不稳定因素而严加防范，动辄使用警力与国家暴力机器加以压制。这种社会政治稳定模式可能蕴藏着巨大的社会风险， 极易引发民众与政府的直接对立和冲突。

第二，中国式维稳的运作机制是一种压力型体制。我国目前的维稳机制主要是一种压力维稳机制，其体制支撑则是与中国政治和行政体制相适应的压力型 体制。压力型体制是指在中国政治体系中，各级党委、政府为了加快本地社会经济发展，完成上级下达的各项命令和任务，而构建的一套把行政命令与物质利益、职 位晋升刺激相结合的工作机制的组合[3]。压力型维稳机制由三个部分组成：(1)维稳工作数量化的任务分解机制。作为各级党委政府“第一责任”的维稳工作 往往千头万绪，涉及方方面面，十分的复杂。为了搞好综治维稳工作，需要动员各方面的力量，并把维稳工作任务进行精细化的分解，如越级上访和集体上访、群体 性事件等的数量控制指标等。各级党委一般根据上级的要求，并结合本地区的维稳工作实际，首先把本地区维稳工作的目标和任务进行具体的量化分解，通过签订责 任状的形式层层下派到下级组织和个人，要求在规定的时间内完成各种任务指标。(2)物质化的多层次评价体系。在具体问题的解决过程中，中国发展了各部门共 同协作与参与的问题解决机制。常规方式是党委、政府的各部门工作围绕维稳的工作计划和工作重点进行日常工作安排，在完成来自上级的临时性任务或工作的时 候，则从各部门抽调人员或者整个部门集中采取行动。同时，完善各种考核激励机制，对于完成指标任务的组织和个人，除了采用授予先进称号这样传统的精神奖励 之外，还增加了包括提级、提资、提拔、奖金等物质奖励。(3)严格追究的领导责任制。领导责任制就是各级党委、政府把抓好综治维稳工作，确保一方平安，作 为各级党委、政府和各部门党政领导干部的任期目标之一，并同党政领导干部的政绩考核、晋职晋级和奖惩直接挂钩。并且，在维稳工作中实行“一票否决”制，对 所属地区、部门和单位及维稳主要责任人，因对维稳工作不重视，措施不落实，导致出现重大不稳定事件，造成严重后果，而对其被授予综合性荣誉称号、评先授 奖、晋职晋级的资格予以否决。2009年7月12日《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》发布，规定了七种对党政领导干部实行问责的情况，其中两种直接 和群体性事件有关，标志着维稳问责开始明晰化和具体化，并且日益规范化和制度化。地方党政领导干部在权衡“发展”与“稳定”的价值目标排序的时候，开始出 现新的偏移，因为经济发展工作搞得不好，最多是不能升官;而社会政治稳定工作搞得不好，则有可能丢官。近年来的每次大规律群体性事件之后，都会有一批官员 被问责，乃至被撤职。

第三，中国式维稳往往呈现出运动式治理的特征。在“维稳压倒一切”的观念主导下，由于对维稳工作的重要指标实行“一票否决”，维稳往往牵动着官员的 每一根神经。为了完成维稳工作任务，地方官员往往采取“人民战争”、“群众动员”的方式，呈现出典型的“运动式治理”的特征。运动式治理是传统社会主义时 代中国最常见的一种国家治理方式，这种国家治理方式以执政党在革命战争年代获取的强大政治合法性为基础和依托，通过执政党和国家官僚组织有效的意识形态宣 传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目标，进而达成国家的各项治理任务[4]。运动式治 理作为实现特定政府工作目标的一种治理工具，在转型中国的国家治理实践中屡见不鲜。为了解决一些比较尖锐、比较突出的矛盾和冲突，各级党委政府以垂直命 令、政治动员的方式，在某些特定的时期集中调动力量、配置资源，以有效化解社会政治不稳定因素，运动式治理已成为一些地方政府运用最为广泛的维稳工作方 式。这种模式往往具有行政主导、不计成本、“一刀切”、“一阵风”等特点。作为一种非常态的治理方式，它往往追求一时功效，更多地依靠权力或权宜措施，但 很难形成制度化的累积效应。面对复杂而琐碎的以利益冲突为主的社会矛盾时，容易陷入“治标不治本”的困境。运动式治理长期延续的根本原因是中国国家治理资 源的贫弱，常规化的治理体系由于缺乏足够的资源支撑而很难有效运转起来，在特定的历史条件下，通过运动式治理来维护社会政治稳定是不得已而为之的权宜之 计。

第四，中国式维稳的本质特征是一种组织化调控。在特定的中国情境下，组织化调控是指通过党的组织网络和政府的组织体系，并在组织建设和组织网络 渗透的过程中不断建立和完善执政党主导的权力组织网络，使社会本身趋向高度的组织化，最终主要通过组织性的力量来实现国家治理目的的一种社会调控形式 [5]。在中国式维稳模式的构建过程中，各级党组织发挥了核心主导作用，通过执政党的人事控制权，在各级党委系统内设立权威性的维稳工作综合协调机构和工 作机构，并不断强化原有机构的维稳功能并提升其政治地位，以实现体制内资源的集中与动员。在各级党委政府维稳工作机构体系中，各级维稳工作领导小组和维稳 办、各级党委政法委和社会管理综合治理委员会和综治办充当了“统揽全局、协调各方”的核心作用，除依靠武警、警察、民兵这些压制性力量，还大量设置“维稳 中心”、“维稳工作站”、“应急管理办公室”等组织机构，由地方重要领导亲自担任负责人，并雇佣相当数量的专职人员进行维稳工作，一个健全、庞大的维稳机 构体系正在形成。群众工作室、维稳信息中心、人民调解委员会、矛盾纠纷调解中心等组织网络体系不断延伸到街道办和村(居)委会等基层组织。如在福建、江 苏、浙江等民营企业发达的地区首倡的“综治维稳进民企”，目前已在全国普遍推开，企业内部也设立了维稳办公室。广西贵港的5个县市区全部建立了群众工作 部，74个乡镇(街道)全部建立了群众工作中心，1148个村(社区)全部建立了群众工作站，县乡两级维稳工作平台专门从事维稳工作的人员600多人、村 级维稳信息员3500多人，维稳工作力量渗透到了基层的每一个角落[6]。虽然各地都建立起了庞大的专职维稳机构和维稳队伍，但从实际工作效果上看，不少 地方的维稳运行机制建设科学化、制度化、规范化水平依然不高，体现出较为明显的应急性、波动性、补漏性、随意性和形式性。在中国社会转型过程中，原有的动 员体系日益弱化，社会与单位调控体系日益蜕变与衰微。日益分化的社会结构迫切需要制度来规范社会主体的行为，转型期的秩序维持与秩序建构迫切需要以普适 的、抽象的国家法律、制度来实现“抽象化的国家治理”，并且通过塑造现代性的“规训”主体来安定人心秩序，实现社会秩序与人心秩序的有机连接。以控制为主 导的组织化调控必将让位于以“规训”为主导的制度化调控。

第五，中国式维稳的具体工作手段带有明显的暴力压制性和经济利益补偿性，以政治、行政手段为主。在“稳定压倒一切”的刚性稳定的政策指导下，地 方政府形成了“上访等于不稳定”的思维定势。不少地方苛求基层“不能出事”，不发生群体事件，无大规模上访，无人进京上访就叫“稳定”，并以此为重要指标 评价干部能力和政绩。一些地方只要辖区内发生“进京上访”、“非正常上访”事件，当地政府主要负责人就被一票否决[7]。这种严苛的倒逼问责机制，使得有 些地方政府频繁动用国家专政工具甚至勾结黑恶势力，采取诸如截访、殴打、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐以至于公然在北京雇佣私人保安公司开设“黑监狱”等 手段压制上访群众，严重侵犯了他们的各种合法权益，甚至造成上访群众人身和精神的巨大伤害。为了维护社会政治稳定，地方政府一般会采用“胡萝卜加大棒”的 办法：一是“花钱买平安”，“人民内部矛盾用人民币来解决”;二是不惜动用包括警力等在内的暴力工具，强行将群众的上访和合法的利益诉求压制下去。某些地 方政府为了减少各种非正常上访数量对地方党政官员仕途的消极影响，针对某些多年的老上访户或者缠访对象，不惜花血本进行经济利益的收买，无原则地一味迁 就，而不寻求问题的根本解决。有的地方党委政府存在简单化、片面化与官僚化的思维模式，将“维稳压倒一切”、“维稳是第一责任”简单解读为只要不上访不出 事就是稳定，潜意识中就把社会弱势群体合理合法的利益表达和维权行为认为是“和政府过不去，对着干”，为此而经常使用警察等专政工具进行威吓和压制，高压 维稳，造成警民对立。暴力维稳正在严重伤害政府机关在群众中的形象，逐步侵蚀着执政党的政治合法性基础。因此，目前的暴力压制型维稳和经济利益收买型维 稳，不仅可能加大治理成本，加剧地方治理危机和政治风险，而且使得基层社会高度政治化，稍有不慎即引发社会政治不稳定因素。

改革开放30多年来，中国基本实现了相对平稳的社会转型，不仅实现了政局的长期稳定，而且确保了宏观政策体系的基本连续性，以及政治领袖集团代 际更迭的有序性，长期的政治稳定有力地保障着中国经济社会的快速发展。从这个意义上讲，中国所创造的“经济奇迹”、“政治奇迹”是中国式维稳模式有效性的 重要证据。另一方面，与政权稳定性并存的则是近年来维稳成本一路攀升，人们开始深刻感受到现行维稳模式的结构性缺陷与弊端所带来的切肤之痛。社会转型进程 中的各种不稳定因素犹如一个挥之不去的梦魇，成为悬在许多地方党政领导者头上的达摩克利斯之剑，时刻拷问着中国执政者的政治智慧。