“中国式”维稳：困境与超越（2）

二、“中国式”维稳模式的内在困境

中国式维稳模式使中国社会日益陷入一种“维稳的怪圈”，各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环[8]。中国式维稳模式的内在困境主要体现在：

第一，维稳工作内涵泛化，极易引发政治风险。在不稳定幻象的催化作用下，在压力型维稳模式的强力推动下，地方政府很容易风声鹤唳，草木皆兵，形 成一种社会政治不稳定的恐惧感，任何正常的、鸡毛蒜皮的小矛盾、小冲突都可能被认定为影响不稳定的大问题与大事件，社会政治稳定固化为一种没有任何冲突和 矛盾的绝对的静态稳定。为了达到这种静态、绝对稳定的目标，在中国现行的政治、行政体制下，很容易导致维稳工作内涵的扩大化和泛化，以及维稳工作的功能异 化。一方面，中国目前的“维稳”工作经常忽视对公民参与和利益诉求的制度化吸纳，社会政治不稳定对象和问题极易被“泛政治化”和意识形态化，大大压缩了各 利益相关者之间民主协商与政治妥协的可能空间，加剧了不稳定问题的治理难度。随着大量社会问题的政治化，造成社会的各种经济问题、管理问题、法律问题和社 会民生问题都指向政治领域，都要求政府予以包揽和解决，减缓了政府职能转变的进程，使得中国政府长期陷于“体制性的职能超载”而无法自拔，这无疑是一个相 当危险的信号。另一方面，很多官员不能用“平常心”看待社会冲突，为了维稳不惜一切代价，经常运用暴力手段维稳。政府忙于应付而忽视其正常的工作职责，社 会管理和公共服务职能弱化，人民的社会不满情绪日益集聚。事实上，基于利益的社会冲突具有很大的讨价还价空间，其政治风险是不大的。而在现行的维稳模式 下，维稳工作很容易陷入一种“摁下葫芦浮起瓢”的恶性循环和“越维越不稳”、“治标不治本”的怪圈。

第二，维稳工作本身经常被异化，中国有不断滑入“维稳陷阱”困局的趋向。维稳陷阱就是对维稳手段与维稳目的的本末倒置，把本来只是一时手段的维 稳当做了目的，导致维稳扩大化、产业化，从一时的权宜之计趋于凝固、趋于常态，使维稳的经济成本和社会成本不断攀高而至无从遏制[9]。目前，一些地方的 维稳工作已经明显出现了“异化”现象。虽然各级政府投入维稳的人力、资金及精力越来越多，但是社会矛盾和冲突并没有因此而明显减少，社会政治稳定的形势仍 不容乐观，维稳面临着越来越大的工作压力，维稳的边际效应逐渐递减。主要表现为：(1)维稳理念的异化。一些地方政府和官员的维稳思维存在重大误区，将维 稳看做是纯粹的政治任务，将社会政治稳定理解为绝对的“稳定太平”和表面的“风平浪静”。因此，在处置社会矛盾的过程中，常常将民众正当的利益表达与社会 政治稳定对立起来，将维权与维稳对立起来，甚至将人民内部矛盾上升为刑事化、意识形态化的政治问题。(2)维稳政绩考核功能的异化。维稳作为一项重要的政 绩考核指标，异化为官员“维稳压倒一切”的现实考量，很多基层官员把绝大部分精力集中于应付与维稳相关的事项上，如截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑等 控制性手段上，而不去思考如何解决群众的利益诉求和引发不稳定的大量社会问题。(3)维稳功能异化。维稳从手段变成了目的，甚至嬗变为一些地方政府非法行 政和维护部门利益乃至私人利益的借口。政府往往采取简单化和绝对化的社会管治方式，事后补救多于事前预警，头疼医头，脚疼医脚，重堵轻疏。往往通过压制和 牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定。并且经常轻率地滥用警力，高压维稳，结果不仅无助于矛盾化解，反而造成警民对立、干群对立，不断制造新 的社会矛盾和冲突。(4)维稳方法异化[10]。一是领导方式的异化，不是通过民主法治的手段和建立长效的治理机制，而是异化为“首长挂帅”、“部门参 与”、“全民动员”的运动式治理方式。二是治理方法的异化。对不稳定因素，特别是突发性群体事件，不是疏导情绪、听取民意、耐心解释、化解矛盾，依法办 事，按规章按程序解决，而是异化为镇压、驱散、限制、跟踪、截访等。并且，处理社会矛盾排斥民主法治的方式，有明显的“去司法化”特征。在处置征地拆迁、 国企改制、职工下岗等重大问题时，一些地方寻求“法外解决”，导致社会矛盾的处理“非规则性”和“非终局性”。总之，一些地方在维稳工作中偏离法治的轨 道，习惯于用行政方式代替司法方式、以个人权威取代法治权威、以权代法。这不仅严重增加了化解社会矛盾的成本，而且助长了民众的机会主义心理。

第三，维稳工作逐步陷入内卷化的泥沼，长期在暴力维稳和无原则的利益收买之间徘徊，与民主法治的现代治理模式相去甚远。维稳的内卷化是指各地不 断增加维稳人力、物力和财力投入，但在一定程度之后，其边际产出和收益是递减的，甚至是负的，如更多的侵权，更多的群体事件等。近年来，随着“维稳基金” 在各级政府中的普遍设立，“花钱买平安”的“权宜性治理”方式也普遍起来，就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”。在实际操作中，问题的解决往往只凭负责 官员的个人判断，即所谓的“一把钥匙开一把锁”，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性，往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用，因为缺乏基本的公信 力，耗散了地方政府的治理权威。现行维稳模式的暴力性与利益收买性，与制度化的人权保障和中国的法治化建设进程相悖。近年来，在维稳工作中滥用权力、胡乱 作为的现象不断被媒体曝光。一些地方政府在维稳工作中所采取的手段和措施，完全是非法行政，侵害公民权。很多地方官员将维护社会稳定与加强法治权威对立起 来，认为维稳与法治是一组悖论，要维稳就不能讲法治，讲法治就难以维稳。一些地方甚至常常超越现行法律规定，采取“围堵”、“非法拘禁”、“游街示众”、 “公审大会”、将访民“劳动教养”或“被精神病”等非法治化的方式来解决社会矛盾。这些做法只能暂时压下冲突，根本不能真正解决矛盾和问题，而且对法律、 对政府的公信力都会造成极大损害。事实上，牺牲民主、法治与人权、突破法律与政策底线的维稳，只能是“表面”且低层次的稳定，最终因缺乏坚实的社会基础而 轰然塌陷。而以民主法治、公平正义的治理方式解决社会政治稳定问题，不仅是走出维稳模式内卷化困境，也是实现国家长治久安的战略选择。

第四，天价维稳可能诱发贫困地区政府的财政危机。目前，地方政府在“维稳”开支中存在明显的地区差别，越是发达地区，经费投入越多。以2008年为 例，广东省在公检法司和武警方面的投入就接近400亿元，而宁夏则只有19亿。上海在社会保障方面的投资接近340亿，而西藏仅仅只有28亿。上海只有 6.34%的年财政收入用于公检法司和武警的支出，而宁夏这一比例则高达28.4%;在社会福利开支方面，上海只有14.2%的财政收入用于社会福利，而 宁夏则达到惊人的91.6%。这些数据表明，落后地区在“维稳”方面的经济压力，要远远大于发达地区;更大的财政压力意味着很多省份因“维稳”而负债经营 [11]。2009年我国公共安全方面的财政支出增加了16%，而2010年8.9%的增幅已超过国防开支增幅，总金额亦逼近后者，高达5140亿元人民 币，2011年则首次超过了国防开支。如果不改变现有的维稳工作方式，维稳成本无疑将会成为各级地方政府和社会的一个日益沉重的负担，一个上访对象拖垮一 个乡政府的现象已经屡见不鲜。

第五，维稳工作基层组织网络运转和功能发挥的失灵直接影响了组织化调控的绩效。组织化调控意味着国家治理绩效取决于组织功能发挥的程度，组织绩 效是国家治理绩效的基础和保障。在国家治理体系中，基层基础结构居于关键地位，直接决定了国家治理的效能。而现实的情况却是，由于集权机制导致的财权向上 集结，而事权又不断下放给基层政府和基层组织，基层组织面临着权责严重失衡的尴尬局面，不仅挫伤了其工作积极性，也在不断诱发基层治理危机。同时，由于市 场经济条件下人们行为动力机制的变化，既缺钱又缺人的基层组织很难有效地运作起来，充分地发挥其治理功能，基本处于悬浮状态，极大地损害了组织化调控体系 的治理绩效。现行的维稳模式极易导致矛盾纠纷化解的责任与权力、资源之间的错位。“维稳”压力往往被科层体制传递到其最末端，即最基层的政府和“准政 府”。相较于更上级的政府来说，他们的确占有“信息优势”，对具体情况和对象更为了解，但从制度上看，处于科层最低端的他们又显示出明显的“权力劣势”， 即其决策权和可资动员的资源相对来说是很有限的，甚至已有“碎片化”的倾向。一方面是横向之间的碎裂，如垂直管理部门分割了县乡两级政权的部分社会治理 权;一方面是纵向之间的碎裂，如基层决策权有限，而治理责任却无限。因此，有近四成的受调查官员发出“因体制、机制问题，地方官员常常两头受气”的感慨 [12]。

中国目前的这种维稳模式，不仅严重增加治理成本，而且破坏社会基本的是非观、公正观等价值理念，在道德与制度正义上削弱政府形象。而为完善市场 经济和构建和谐社会所必需的一些重要的制度性和体制性的改革，也往往由于担心造成不稳定而被束之高阁。一些必要的改革措施因此错失良机而不能顺利出台，导 致失衡的社会利益格局迟迟得不到有效调整，既得利益集团不断坐大，形成固化的社会阶层结构，阻碍改革事业的深化。因此，深刻反思现有维稳模式的困境与弊 端，超越现有维稳模式的局限性，实现维稳模式的现代转型，是确保中国长治久安的关键。