“入世”历程回顾：中国与WTO

中国在适应“入世”挑战的过程中，完成了重返世界体系、转向市场经济、推进法治进程、改变封闭国家观念、转变传统诉讼观和政治法律文化等一系列重大变革。在这一过程中，中国得以重新理解WTO的性质、作用和当代趋势，认识到 WTO是一个促进和平的国际组织，是一种宪法性构造物，具有规则导向和司法治理等特征。这一新型的国际组织，既是世界体系的产物，也是这一体系变动的风向标。“入世”十年，中国、WTO和整个世界格局都发生了巨变，中国调整战略变得十分必要。这种战略应包括四种转变，即从“经济入世”转向“法律入世”，从“开放推进改革”转向“改革推进开放”，从具备实力优势转向兼具道义优势以及从随机应对转向积极主导。

中国历经长达15年的“复关”与“入世”谈判，于2001年12月11日正式成为世界贸易组织的成员。转眼之间，中国“入世”的第一个10年已经过去。从世界体系和全球化的视角回顾过去，反思当下，展望未来，有助于我们总结经验，吸取教训，更积极地把握历史机遇，更主动地应对时代挑战，从而更富有成效地影响世贸组织和其他国际组织的活动，乃至影响全球化的进程。

一、“入世”改变中国：对挑战的适应

回首中国“复关”与“入世”谈判15年和“入世”10年的历程，我们会发现，中国在适应“入世”挑战的过程中，以独特的勇气完成了以下重大转变。

第一，“入世”使中国重返世界体系。20世纪80年代，中国在改革开放方略确立和启动后不久，就恢复了在世界银行和国际货币基金组织的地位，随后毅然决定“复关”和“入世”，并于21世纪之初，实现了自己的愿望。自“二战”之后，这三个国际组织已然成为世界经济的“三大支柱”，仅世贸组织涉及的贸易就占世界贸易总量的95% 以上。如果说20世纪70年代的中美邦交正常化和中日恢复邦交，是中国放弃“冷战”思维和拒斥世界体系的积极信号，那么，中国恢复在世界三大经济组织的地位，便是中国重返世界体系的勇敢行动。

“二战”的“热战”刚刚结束，世界便进入了“冷战”时期。所谓的“世界体系”被认为是资本主义的天下，联合国不过是这个体系的“司令部”，美国则是它的“总司令”，至于世界三大经济组织（世贸组织之前的GATT 即关税及贸易总协定仅仅是个“协定”），不过是这个体系的三大经贸推手。这个体系的中心是美国为首的西方国家，共同标识是姓“资”，真正的金库是老牌金融机构，而世界银行和国际货币基金组织不过是这个体系的济贫与救急的“理财部”，至于早先的GATT和后来的世贸组织，不过是这个体系的“富人俱乐部”。与这个体系相对立的则是姓“社”的国际联盟，它的司令部是苏联，联合国是它进行国际斗争的政治舞台，而经互会则是它与世界体系相抗衡的经济同盟。在这个阵营中，尽管出现了巨大分化，但在对抗世界体系上，却维持着一致性，只有少数几个东、中欧国家以“进口承诺”的方式加入GATT。

在“冷战”尚未结束之时，中国恢复在世界银行和国际货币基金组织的地位，尤其是“复关”和“入世”行动，背后的巨大挑战是破解“冷战”思维和格局，超越意识形态之争和“姓社”与“姓资”对立，重返世界体系。中国正是不失时机地运用了这个机会，在重返世界体系的过程中，推进了改革和开放，深深地改变了自己。无可否认，在这个过程中，邓小平等领导人的眼光和魄力起到了重要作用。中国“入世”10年的实践证明，如果说中国近代的第一次对外开放，是受迫于列强的坚船利炮，那么，中国“入世”所带来第二次对外开放，则是主动的历史抉择；如果说世界体系想利用中国“入世”把这个世界大国圈进来，那么，中国则成功地利用了这个机会实现了“走出去”；如果说美国等西方国家试图通过操控WTO的游戏规则“驯服”中国，那么，中国却在适用和熟悉游戏规则的过程中拥有了反制的能力。如果说实践已然表明中国“入世”并非背负“三座大山”，而实际从中深深获益，至少利大于弊，那么，我们就要庆幸当初对于机会的准确把握；如果中国错过了这次历史机遇，那么，改革开放的进程就会延后。中国可以不“入世”，但代价是游离于国际贸易体系之外；中国可以晚“入世”，但付出的代价可能更大。

第二，“入世”推动了向市场经济的转型。根据世贸组织的“一揽子承诺”原则，申请“入世”的国家必须整体上满足WTO的要求。中国虽然以发展中国家的身份申请“入世”，在一些领域可以获得“优待”，但实行市场经济这一最低条件必须满足。仅仅这一点，对当时的中国来说就构成了巨大挑战。放弃计划经济体制，不仅在思想观念上存在不可逾越的障碍，而且在实践中存在急剧转轨的困难和风险。实际上，从计划经济到“有计划的商品经济”，再到“计划经济与市场调节相结合”的转变，就经历了漫长和艰辛的过程。

当然，不能把中国实行市场经济简单地归因于“入世”的压力，但“入世”无疑推进了这个进程。如果没有市场经济，多元的所有制几乎是不可想象，不同经济主体的主动性和创造性不可想象，大量外资涌入和“中国制造”风靡世界不可想象，中国在经济总量上成为世界第二大经济体更不可想象。尽管市场经济存在一些负面效应，但总体而言，它对于计划经济的优势已不容置疑。如果说新中国的建立终结了“挨打”的历史，那么，市场经济的确立和发展，则使中国告别了“挨饿”的时代。市场经济的确立虽然并不意味着民主的实现，但它的自由和平等精神有助于民主的发展；市场经济的发展虽然并不意味着法治的进步，但市场经济要求法治的原则与之相适应；市场经济虽然并不一定改善民生，但市场经济所带来的效率无疑为改善民生提供了更丰厚的资源；市场经济虽然并不意味着会自然提高一国的世界地位，但市场经济带来的经济增长可以帮助一国摆脱“弱国无外交”的窘境。当我们目睹中国综合国力的空前提高和世界地位的不断上升，我们一定不会忘记，从计划经济转向市场经济是正确选择，而这种转型的背后虽有诸多原因，但应对“入世”的挑战无疑成为重要动因之一。

第三，“入世”推进了中国法治的进程。在苏联的社会主义模式下，主要治理模式是政治统合而非法律治理，是不断革命而非渐进改革。政治统合的方式是政策导向的行政管理，而不断革命的表现是周期性的政治运动。这种治理模式的弊端逐渐暴露，在中国，其极端形式则是“大跃进”和“文革”。“文革”结束后，中国鉴于人治的教训和运动的恶果，开始走上法治和改革之路。然而，正如计划经济转向市场经济面临着重重困难，从人治转向法治也步履维艰。

当此之际，“入世”的挑战为中国转向法治之路提供了推动力。因为按照“入世”要求，中国必须把政出多门的“红头文件”变成统一的“黑字法条”；把“内部规矩”变成“公开规则”； 把诉诸内部审批、指令配额和特许制度变成依法管理的“开放市场”；把诉诸政治、行政和民间调解的纠纷解决机制变成诉诸司法解决纠纷。当然，中国实行法治主要源自国家管理和社会治理的内在需要，但“入世”这种外在挑战无疑推进了中国的法治进程。首先，在20世纪 90年代中后期，确立了依法治国的方略，保障人权的条款正式入宪，《立法法》的颁布，使得中国法律渊源及它们之间的位阶关系首次得到明确。其次，在短短两三年时间，仅中央各部委就清理法规多达2000 多件，废除了500 多件不合WTO规则的法律法规，加上地方政府清理的文件，共清理了90000多件。为适应“入世”要求，中国制定了《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》等9部法律，把反倾销、反补贴、禁止盗版以及保障措施的要求都载入其中。最后，中国在20世纪90年代中期推进了司法改革，司法组织和律师执业迅速发展，审判公开和对程序的强调旨在确保司法公正，而民事案件引进对抗制程序则是司法改革的重大突破。与此同时，《行政诉讼法》的实施正式开启“民告官”之门，使得几乎不受监控的行政权开始受到民众的公开质疑，并被置于司法的审查之下，而在法院系统内部行政审判庭的建立，则是这个领域发展的重要成就。此外，为了有效处理知识产权问题，满足“入世”有关要求，还在法院中设立了知识产权庭。通过法律法规清理和一系列制度改革，中国初步建立了按照市场经济规则运行的外贸法律体系，这些举措不仅超出了WTO成员国的预期，而且为2001年“入世”打下了坚实的基础。凡此种种，推动了中国法治方略的及时确立，推动了政治统合向法律治理的转变，增强了法律规则的透明性、一致性和统一性，建起了适应“入世”要求的法律体系，强化了司法的地位和作用。

第四，“入世”改变了封闭的国家观念。按照民族国家模式的理解，国家主权至上而且绝对，政府可以全权处理国内事务，不受外部影响。然而，根据“入世”的要求，国内的政策、法律、税收乃至行政管理，都要符合世贸组织有关协议，这就是说，“入世”的结果是“世入”，即WTO的法律和其他要求进入有关国家内部，若一国的法律和政策以及管理体制与之冲突，必须做出让步和调整。另外，就中国而言，行政法虽然承认了对具体行政行为的审查制度，但抽象行政行为则不受司法审查。然而，中国“入世”的一个挑战就是，作为行政立法的抽象行政行为，也必须接受WTO的审查。与此同时，产业政策、财政政策以及涉及汇率的货币政策，也都被置于WTO监控之下，与之冲突就可能引起争议，招来指责，引起诉讼并可能导致败诉。在立法层面，“入世”改变了过去关门立法的习惯，受到“透明度”原则的影响，越来越多的立法开始公开，其中征求意见的对象还包括海外来华的公司和公民。这一切，发生在全球化时代，各国之间相互依存，你中有我，我中有你，传统的绝对国家主权观念和“内部事务”绝对处理权的思维，都受到了挑战。这对于发展中国家，尤其对于具有殖民地或半殖民地经历的国家来说，转变传统的观念和思维，既十分敏感，也极其困难。

第五，“入世”改变了传统的诉讼观。在中国传统的熟人社会和面子文化中，一般人被起诉都被认为有失面子，至于达官显贵则更难以容忍成为法庭上的被告，因而“八议”制度通常可以确保“刑不上大夫”，除非犯有“十恶”之罪。然而，“入世”的结果是，中国的行政机关和国企常常使中国成为WTO的被告。这些在国内高高在上的机构和企业，却要到国外充当被告，自然觉得面子丢尽，且“有损国家形象”。当然，这些成为WTO被告的机构或企业的主管领导，也会将下属受到起诉视为“国际耻辱”。改变中国传统的耻讼观，成为“入世”过程中对中国的一个重要挑战。

与此同时，中国传统法律文化中，注重实质理性，而忽视形式理性和程序理性，认为“有理走遍天下”。但是，在WTO的诉讼中，注重的是形式理性和程序理性，而能否“胜诉”并不在于是否真正“有理”，而在于其“理”是否于法有据，并依据程序进行充分举证，最终说服作为“法官”的专家小组和上诉机构。一旦败诉，没有“御状”可告，任何申诉的机会都不存在。这对于在中国法律文化中生活的人们，尤其是对于高级官员，在诉讼观念上无疑是一个很大的冲击。

第六，“入世”冲击了谈判官员的“官念”。“复关”和“入世”的谈判官员，在国内都是身居要职的高官，偶尔到国外访问，也享受贵宾的待遇。然而，在参加谈判中，他们面临的是一百多年来中国涉外谈判同行都会遭遇的窘境。他们语言不通，缺乏相关的专业知识，“官气”过盛则担心谈崩，回来不好交代；“让步”太多，则担心有辱使命，承诺难以兑现。中国谈判工作组最初涉及的谈判问题就有500多个，其心态受到的挑战和冲击不难想见。谈判整整持续了15年，这种对耐心与毅力的挑战，都会影响谈判的进程和结果。他们需要放下面子，甚至个人尊严，从大局出发，在WTO谈判中为中国争取更有力的地位，并说服中国的决策者和一般公众，为了“入世”而不得不做出某些不可避免的让步和妥协。

总之，中国过去30年的改革由于历史的惰性和现实阻力，不得不通过对外开放来推动，而对外开放的重要战略性行动就是“入世”，因而可以认为，“到目前为止，还没有哪个国际组织能够像WTO对中国法治的发展产生过这样大的影响”。