刘尚希：建立社会主义公共治理体制来推进改革（2）

以财税改革为突破口

第二层意思就是以财税改革为突破口，那为什么要以财税改革为突破口？过去改革计划经济体制是以财税为突破口，为什么现在还要以财税改革为突破口？这与对财税的认识相关。我认为现在的财税是整个国家公共治理改革的核心环节。现代国家制度的建立，实际上与财权归属紧密相连。英国1689年的《权力法案》，首次明确征税权属于议会，而不是国王，开启了近现代代财政制度的先河。预算控制权的变迁，同样也反映出国家公共治理的变迁。从税收到预算，实际上都是财权的归属与控制问题。构成现代国家的一些基本制度发源于财权的归属与控制。

现在公共治理方面，对财税的理解太简单，也可以说太肤浅。通常把财税问题视为一个钱袋子的问题，从收税到花钱，似乎就是一是“出纳”的工作。如果是这样的话，就不会把财税当成公共治理的一个基本制度。在现代社会，如何收税、如何花钱，愈益紧密地把公共利益与个人权利结合在一起，日渐成为公共治理的核心问题。美国当前最大的政治就是“财政悬崖”问题，成为两党争论的焦点问题。欧洲的主权债务危机，同样成为其公共治理的挑战。对财税的认识，我觉得不要从部门和机构的角度看，而是要把它当成公共治理的基本制度，我觉得它是一个基础性的制度。它涉及到公共资源配置的规则问题，关涉到广大民众的利益。既是一个资源配置问题，也是一个利益分配问题，如果从制度规则这个角度看财税，那我们的认识就会逐渐地统一了。

现在的情况是公共资源谁都可以占有，视为权力或权利的瓜分，而没有责任的分担。 刚才小鲁谈到了专项转移支付，为什么越来越多？改不动？因为变异为权力，谁都想要、多要，而谁都不觉得手中掌握的钱是一种责任。现在有一种现象，上级政府和下级政府谈转移支付，都愿意多搞一些一般性转移支付，但是和部门谈，则希望多搞一些专项转移支付。这个问题的实质已经很清楚了，在这里就是把公共资源当成是一个权力来看的。按照我们现有的规则，权力最好是大家都有一点，利益均沾。这样一来，公共资源的配置就不可能有效率，也不会有公平，社会的公平正义也就难以实现。在这种条件下，政府职能也无法转变，大家的注意力都放在抓钱、分钱上去了，而不是抓宏观管理和公共服务。财税一头挑着经济效率，一头挑着公平正义，这个话我在多个场合讲。上次在凤凰卫视的高峰论坛上我也谈到这个观点，财税是综合性的，要从综合性来看，我觉得没有比财税更具有综合性的了。

这里我稍微展开一点点。第一，财政沟通。刚才小鲁谈到一个观点说财政透明很重要，我赞成他的观点，但我认为财政沟通比财政透明更重要。现在我们缺乏财政沟通，为什么财税成为社会的热点，为什么对财税有那么多的质疑？实际上就是财政沟通不够。财政沟通是什么？它应当是一个制度，它应当是政府和老百姓之间互动之间一个制度，在互动中实现政府和老百姓之间的相互理解。如参与式预算、听证会、与人大代表座谈等，也是财政沟通的一种形式，但缺乏制度安排。财政透明的那些数字是死的，怎么解读那是活的。没有足够有效的沟通，财政透明度再高，其成效也是有限的。同样的数据为什么有不同的结论？理解不一样。要达到理解一致，就需要相互沟通。这就说明了财政沟通的重要性。

第二，公共产权的改革。现在对公有制下的公共产权问题缺乏认识。公有制为主体是基本经济制度的内容，那么，这个公有制在财政上是怎么体现的？我看基本上没体现。公共产权的收益，应当说是规模巨大的，到哪儿去了？我们的财政收入里主要是税，那和西方国家就没什么区别了。既然我们是公有制为主体，那不管今后怎么变，现在是个事实，没有改变这个事实之前还是公有制。公共资源收益怎么共享？如何体现在财政上？这个问题没有破题。在这里，我理解的公共资源不是狭义的，而是广义的。首先是自然资源，就包括矿产、土地、森林、水体、滩头等，这些资源的收益应当通过财政让全体老百姓共享。但在“国家所有，分级管理”的原则下，变成了部门所有、分级所有。地方政府把它当成实现政绩的工具，那老百姓怎么享受公共资源收益。除了商业用地、房地产这块土地的收益是政府招拍挂出让之外，其他大量工业用地、矿藏等公共资源出让有几个钱？当前面临的分配差距扩大与此是密切相关的。从理论上讲，公有制是有助于共同富裕的，因为生产条件的分配决定生产成果的分配，我们大量的生产条件掌握在国家的手里，为什么现在起了反作用呢？为什么现在贫富差距迅速地扩大？现在的公有制实际上是悬在半空，徒有其名。大量的公共资源，这类的公共产权怎么改？说到国有资产，国资委管的是一小块，大量的金融国有资产谁来管？更不要说大量的无形资产，实际上是没人负责的状态。因此，公有制改革是我们下一步改革的重要方面，这是财政结构改革和分配改革的内容，自然也是公共治理改革的重要方面。

第三，国家预算。这是非常重要的问题。现在的预算是政府管钱的工具，而不是约束政府的工具，这就是为什么刚才说的专项转移支付各个部门都想多要呢，就是因为预算起不到约束政府部门的作用，无法把政府各个部门手里的钱变成一种责任。相反，是政府手里的一个工具，是一种权力。所以现在的预算改革，就是要把预算的本来面目给恢复了。

第四，财政体制。这方面的看法我可能和小鲁的看法不太一样，从2008年中央财政收入占全国财收入53%多，到现在中央财政收入的比重不到50%，是下降的。这里有一个大的问题，在现行体制下，各个部门不停给地方政府派这个活、干那个事，搞得地方政府难以招架，也就是“上面点菜、下面买单”。另外，地方政府为了政绩，为了其他方面自身的考虑，自赋事权，所以地方的钱总显是不够花。现在改革的重点应是“王爷”，是横向的问题。只要中央提出一个什么事情要重点推进，各个部门争着干，没事也要找事干，首先找钱然后找事。比如公共服务，有的部门没有这个事，它说，现在大家都提公共服务，我们也找点公共服务来做，然后想法设法找名目来要钱。这种现象比比皆是。在这种情况下，多少钱都是不够的。

在财政体制改革问题上，简单地把财政联邦主义的思路拿过来，想分级吃饭，各吃各的饭，分级变成分家自治，这是不现实的，是不可能的。因为我们一个基本国情就是“中央决策、地方执行”，现在能改掉吗？我认为至少现在改不了。在这么一种体制下，我们现在最主要的任务，不是否定“中央决策、地方执行”这种体制，而是约束各个部门，避免各个部门自行其是，政出多门。过分强调分级吃饭，导致各级政府都只是注重本级财政，而对辖区内的各级财政不管不问。这种倾向就会导致上级“刮”下级，层层集中财权，而财力下移却没有积极性，也无责任。为什么提出省直管县呢？理由是市“刮”县。其实这是整个体制过度层级化造成的，整个体制的毛病，却只让市级政府吃药。所以，推行省直管县，我觉得有逻辑上的问题。当前财政体制改革的方向应当是建立符合国情的辖区财政责任机制，而不分级自治的财政联邦主义。

第五，结构性减税的问题，这是当前的一个重点。结构性减税现在全面推进，今年两会以后，应该会有很大的进展。在全国实施的条件已经具备，没有必要再搞扩大试点，而且区域性的试点带来的弊端很多。如果结构性减税在全国各个行业推行，减税至少几千亿。小微企业的减税应是重点，城镇化离不开小微企业。大幅度减轻小微企业税负，鼓励自主创业、就业，群众创业积极性高了，城镇化的产业支撑期间有了基础。光靠政府搞大型的“铁公基”去提供城镇化的产业支撑，解决就业是不现实的。大力扶持小微企业发展，应从战略角度来考虑。

财税改革，一方面为市场经济提供了公平竞争的环境，另一方面也有助于城乡分治问题的解决，推动人口的城镇化，农民变成市民。同时，还能促进政府职能的转变。如果真正把预算作为约束政府工具的话，那么政府职能转变就好办了。那么，更深层的就会涉及到人大与政府的关系。人民主权，在财政上的体现，不只是改善民生，提供更多的公共服务，更重要的是人民意志如何通过税收和预算来体现。这恰恰是公共治理的核心问题。