“乡政村治”行政体制改革的宏观思路

形成于20 世纪80 年代初的“乡政村治”体制一方面使农村基层政府行政逐步迈入专业化、正规化建设的轨道，有利于提升农村基层政府的行政能力和绩效，促进农村基层政府由无限的管制型政府向有限的服务型政府的历史转型，另一方面也使农村基层政府面临诸如“责、权、利”失衡，缺乏有效的合法性生成和增长机制，职能转变滞后，功能定位欠科学，与国家和社会的利益脱节等多种矛盾和问题。在“国家社会化”的宏观思路下完善“乡政村治”体制，是现阶段农村乡镇行政体制改革的正确选择。

一、“乡政村治”行政体制产生的背景

20 世纪70 年代末80 年代初，在农民自发突破与党和国家自觉领导的双重作用下，中国农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革。经过短短的几年时间，全国农村绝大多数生产队都实行了家庭联产承包责任制。截至1983 年春，全国实行家庭联产承包责任制的生产队已占生产队总数的97.8％，家庭联产承包经营实际上已经成为中国农业的一种基本经营形式［1］。

以分散经营为基本特征的家庭联产承包责任制的兴起，从根本上动摇和冲击了农村人民公社体制。第一，家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础。家庭联产承包从一开始就是以分户承包集体土地及其他生产资料为前提，农民也因此获得了对土地及部分集体生产资料的使用权及相应的受益权和转让权。在联产承包过程中，部分集体资产还折价转归农民和农户所有，后续的改革还允许对部分公有土地，如荒山、荒坡、荒水、荒滩进行拍卖，农民也因此获得了部分生产资料的占有权。这一切都触动了人民公社赖以存在的根基，瓦解了人民公社时期一大二公、高度集中的经济及组织基础。第二，家庭联产承包使农民获得了生产经营自主权，改变了人民公社时期的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式。第三，家庭联产承包使人民公社的管理功能迅速弱化，管理方式丧失效力。最为突出的表现是，随着家庭联产承包的实行，农业生产和经营管理的职能转到农民和农户手中，公社各级组织对农业直接经营管理及统一分配的职能随之消失。同时，由于农民和农户获得了经济上的自主权和独立性，农民的流动性增大，公社管理中所依赖的种种经济上的制裁和强制手段随之失效［2］。

为了适应农村经济体制改革带来的巨大变化，党和国家对农村基层治理结构进行了重大调整和改革，决定废除政社合一的人民公社，重建乡镇政权，实行政社分开，同时推行村民自治。1982 年4 月22 日，彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》中指出：“为了加强农村基层政权，健全农村集体经济组织，草案按照政社合一的原则，规定设立乡政权，保留人民公社作为集体经济组织。”“居民委员会、村民委员会是我国长期有效的重要组织形式，……是群众自治性组织。”［3］1982 年12 月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新修改的《中华人民共和国宪法》。新宪法第95 条规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府”；第110 条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”。1983 年10月12 日，中共中央、国务院下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，该通知指出，随着农村经济体制的改革，现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开。当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。政社分开、建立乡政府的工作大体上要在1984 年底以前完成。该通知还指出，村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。此后，政社分开建立乡政府的工作迅速在全国农村展开，截止到1985 年底，全国共建立了79306 个乡，3144 个民族乡，9140 个镇［4］。在政社分开建立乡政府的同时，对乡以下的组织体制和管理机制也进行了改革，撤销了原来的生产大队和生产小队，建立了村民委员会和村民小组，截至1985年底，全国共建立了94 8628 个村民委员会、588 多万个村民小组。这样，在我国农村实行了二十多年的政社合一的人民公社的历史宣告结束，中国农村社会由此步入“乡政村治”的新时期。

二、“乡政村治”体制下农村行政的主要特点

所谓“乡政村治”，是指国家治理乡村社会政治事务时的制度化的机制与活动。乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性，是国家的基层政权所在；村治则以村规民约、村民意愿为后盾，具有高度的自治性和一定的民主性，是由村民自己处理关系到自己利益的基层社会事务活动［5］。与人民公社体制比较，“乡政村治”背景下的农村基层行政具有如下特点：

一是正规化。在“乡政村治”的治理结构中，国家农村行政体系建设逐步迈入正规化轨道。这不仅表现在基层行政组织恢复了人民政府的名称，更重要地表现在按照现代政府的基本要求改造基层行政组织，使其在机构、职能、财政等方面逐步实现规范化。在机构设置方面，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及中央有关文件的规定，乡镇政权由乡镇人民代表大会和乡镇人民政府组成，乡镇人民代表大会是乡镇的权力机关，乡镇人民政府是乡镇的行政机关。由于国家法律没有对乡镇政府的机构设置作出明确统一的规定，因此，乡镇村治背景下的乡镇政府机构设置往往因时因地而异。乡镇政府恢复重建初期，乡镇政府一般没有自己的内部机构，只配备乡镇长一人，副乡镇长1—2 人，文书、助理若干人。经过1986 年的“简政放权”改革，乡镇政府机构逐步膨胀。此后，又经过多次精简机构的改革，到目前，乡镇政府的内部机构一般为3 个左右，如安徽、湖北等省的乡镇大多设置了3 个综合性机构，即党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。黑龙江省在乡镇机构改革中，要求每个乡镇党政机构合并设置2 个综合办公室，或设少量综合性岗位。在职能方面，乡政村治背景下的乡镇政府职能逐步向国家行政回归。1982 年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》将乡镇政府的职能界定为：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。在财政方面，根据1982 年《宪法》所确定的“一级政府，一级财政”的原则，1983 年10月12 日，中共中央、国务院发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定：“在乡政府建立的同时，应建立乡财政及其预算、决算制度”，从此，乡镇财政的建立工作在全国普遍铺开。1985 年3 月，国务院发出《关于实施“划分收支、核定收支、分级承包”制度的通知》。1985 年12 月，财政部公布了《乡（镇）财政管理试行办法》，规定乡镇财政收入由国家预算资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。乡镇财政管理一般有三种形式：第一，定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定。第二，定收定支，收入上交，超收分成，支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定。第三，定收定支，收支包干，定额收缴。到20 世纪90 年代初，全国共设有4.6 万个乡镇财政所，拥有工作人员25 万人，平均每个财政所5—6 人。从1993 年2 月开始，乡级财政陆续建立了12 600 个国库［6］。通过组织、职能、财政等方面的建设，农村基层行政组织迈入了正规化的轨道，乡镇政府成为国家行政体系的重要环节。

二是专业化。从制度设计的层面看，“乡政村治”背景下的乡镇行政是一种专业化的国家行政。其一，在组织结构上，乡镇行政组织表现出一定的“离异化”特征。根据亨廷顿的观点，现代政体区别于传统政体的重要标志之一是结构的离异化。“政治现代化包括划分新的政治职能并创制专业化的机构来执行这些职能。具有特殊功能的领域——法律、军事、行政、科学——从政治领域分离出来，设立有自主权的、专业化的但却是政治的下属机构来执行这些领域的任务。”［7］人民公社实行的是“政社合一”、“党、政、经一体”的体制，国家行政组织并没有表现出结构上的离异性，而是与集体经济组织以及其他党政机构高度融合。废除人民公社制度以后，乡镇政府至少在成文制度安排上实现了与集体经济组织以及乡镇其他党政机构的相对分离。其二，与结构上的离异化相联系，乡镇行政组织不再像公社时期那样四面出击，到处伸手，样样都管，而是逐步回归其“正业”——依法履行国家行政职能，代表国家管理本辖区内的行政事务，成为专司国家行政职能的基层组织。其三，农村基层行政权表现出一定的专属性。根据新的制度安排，一方面，乡镇政权体系中，行政权由乡镇政府集中行使；另一方面，乡镇以下的基层组织虽然负有协助乡镇政府实施行政管理的法定义务，但不得以自己的名义直接和主动行使国家行政权。①

三是扁平化。公社体制下，国家对农民实行的是多层次的科层化管理。在一般情况下，作为国家正式政权组织的公社并不直接面对农民个体，而是通过生产大队—生产小队等基层组织体系与农民发生关系。而改革之后，政权组织与农户之间的经济组织不复存在，农户处于一个开放的社会环境里，政权组织体系的行为直接达至农户［8］。乡镇政府代表的国家行政与农民处于“面对面”的交往关系之中。这种“面对面”的扁平化管理体制，一方面有利于加强基层政府与农民之间的联系，另一方面也增加了国家行政的成本与难度。

四是柔性化。“乡政村治”背景下国家行政的柔性化主要表现在乡镇政府实施行政管理的方式和手段上。公社时期的意识形态和管理体制决定了当时农村基层行政管理手段和方式的刚性化或强制性特征，命令、强制、制裁或处罚是公社时期农村基层组织最常见的管理方式和手段。公社制度废除以后，农民吃、穿、住、行不再像公社时期那样依赖于基层组织并受到组织的严格控制，他们因此而由公社时期的“组织人”变成了社会人，他们与基层政权之间的关系不再具有公社制度下的组织属性，而只剩下管理和服务的属性。这种关系性质的变化，使得农村基层政府所熟悉的强制性管理方式和手段在相当程度和范围失去效用和合法性。在这种背景下，农村基层行政方式和手段逐步呈现柔性化发展趋势，乡镇政府越来越多地采用一些非强制或弱强制的方式和手段来履行自己的职能，如行政指导、行政奖励、行政合同等等。②