“乡政村治”行政体制改革的宏观思路（2）

三、“乡政村治”行政体制的积极意义

“乡政村治”背景下的农村基层行政体制具有多重积极意义。

首先，有利于农村基层民主的发展。人民公社是一种全能行政体制，在这种体制下，农村社会被彻底国家化，完全没有其独立的政治生活空间。公社体制内的民主制度安排也因为政治的行政化或行政对政治的吸纳而有名无实。人民公社制度废除以后，国家行政发生了纵向上回撤和横向上收缩的变化。所谓纵向上回撤，是指国家体制内的行政组织设置止于乡镇一级，乡镇政府不再有国家行政意义上的“下级”组织。所谓横向上收缩，是指乡镇政府的职能范围的收缩，由公社时期的全能行政逐步转变为有限行政（公共行政）。国家行政的上述变化，为农村基层民主的发展腾出了必要的空间。事实上，农村村民自治民主制度的发展之所以成为可能，与改革后农村基层行政组织体制与职能的调整密切相关。

其次，有利于增强国家行政的渗透能力。公社体制虽然高度国家化，但是，由于“三级所有，队为基础”的组织体制，加上社会交往条件的限制，各个组织往往自成体系，形成自我封闭的社会，并阻隔着国家行政权力的渗透。而改革之后，在政权组织与农户之间的经济组织不复存在，农户处于一个开放的社会环境里，国家行政组织的行为可以直接达致农户，农民则直接面对以强大国家权力为后盾的行政组织体系［ 8］。从积极意义上说，强大的国家政权与弱小农民的这种直接“面对面”，可以大大增强国家行政对农村的渗透能力，保证党和国家意志在农村的顺利贯彻。

最后，有利于加强和改善农村基层政权建设。公社体制将国家政权组织与集体经济组织两种性质与功能完全不同的组织合二为一，既阻碍了集体经济的发展，也影响了农村基层政权自身的建设。撤社建乡以后，乡镇政府成为专司国家行政职能的基层政权组织，国家可以根据公共行政的基本要求并结合农村基层行政的特点以及农村经济社会发展的需要，有针对性地构建和调整乡镇政府的组织结构，优化配置乡镇政府的人力资源和行政职能，不断完善乡镇政府的工作制度和行为规范，使乡镇政府更好地发挥其行政功能。

四、“乡政村治”行政体制面临的矛盾和问题

与公社体制相比，改革后的乡镇行政体制是一种历史的进步。但是，随着时间的推移以及农村行政环境的变化，“乡政村治”背景下的乡镇行政体制也面临诸多矛盾和问题。

其一，乡镇政府权小、责大、能弱。完备的政府必须是权、责、能相对一致的政府。但是，改革后设立的乡镇政府却表现出权小、责大、能弱的特点。权小，主要是指乡镇政府缺乏独立的行政决策权和行政执行权。在现实生活中，乡镇政府的主要工作是执行县级政府的命令，没有多少独立的决策权，也没有多少需要独立决策的事务。即使是在行政执行层面，乡镇政府的地位也往往被同级党组织所取代。责大，就是乡镇政府在国家行政体系中居于基础和末梢地位，国家在农村的各项发展目标计划和任务最终都要通过乡镇政府加以贯彻落实。乡镇政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志、推动地方经济社会发展的重要职责。能弱，是指乡镇政府缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。随着20 世纪90 年代以来中国现代化的加速，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多。与此同时，设置于乡镇的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，进一步肢解了乡镇政府的权力，缩小了乡镇政府的权限，乡镇政府权力的运行难以发挥整体效能，弱化了乡镇政府的治理能力，由此使乡镇政府的权责能不均衡状态更为突出［9］。

其二，现行体制下的乡镇政府缺乏有效的合法性生成和增长机制，导致其行政过程中的阻力日益增大。政府治理的有效性与政府是否具有政治上的合法性以及合法性的程度密切相关。政府合法性的生成受制于多种因素和条件，其中，授权关系或权力来源至关重要。就中国农村基层政府而言，其权力来源主要有两种途径：一是自上而下的国家授权关系，二是自下而上的社会授权关系。从政治合法性生成的角度来说，自上而下的国家授权虽然不能说毫无意义，但却不具有决定意义。对基层政府合法性生成起决定性作用的是自下而上的社会授权关系。“政治合法性通过广泛代表社会利益并为之提供公共服务，因而获得政治支持的途径而达到。”［10］55 社会授权关系的作用在于防止权威和社会利益的脱节乃至对立，进而避免地方权威与社会利益的脱节积累引致的政治冲突和治理困难。“因此，以制度化的方法确立权威的社会性来源，强化权威的社会基础，是基层长治久安的根本。这需要将政治变革适时地推进为社会变革——建立社会个人或组织权利对公共权威的确认和授权关系，用这种授权保证基层政权与授权人利益的紧密联系，从而迫使它（不得不）为授权人服务。”［10］43 然而，新中国的基层政权建设恰恰忽略了社会授权关系的重要性，以自上而下的国家授权取代了自下而上的社会授权作为基层政权的权力基础，结果导致基层政权与社会利益的结构疏离，基层政权的政治合法性受到削弱。公社时期，这个问题在强大的行政控制下被暂时掩盖起来。改革后的农村基层政权依然没有建立有效的社会授权机制，难以获得基于政治合法性才可以在强制之外获得社会服从的威望力量，加之后公社时期的乡镇政府不再拥有公社体制的超强的行政控制手段和能力，这就大大增加了乡镇政府行政的阻力和难度。

其三，管制与汲取的功能定位导致乡镇政府机构反复膨胀。改革后，农村基层政权组织的功能发生很大变化。随着人民公社的解体，乡镇政府不再具有组织生产和分配等经济功能，同时，村民自治制度的推行也使原来由基层政权统一行使的一部分公共管理权力回归社会。这些变化本来可以使基层政权保持“瘦身”。然而，现实的情况却是，改革后乡镇政府一直没有走出机构与人员的膨胀—精简一再膨胀的循环怪圈。撤社建乡初期，乡镇政府的机构与人员都比较少，一般只设1 个乡（镇）长、1—2 个副（镇）乡长和几个助理，乡镇政府一般没有内设机构。20 世纪80 年代中期以后，乡镇政府机构逐步开始膨胀，而且膨胀的规模与速度不断加大。20 世纪90 年代以后，在国家的推动下，乡镇政府经历了数次机构精简改革，但每次改革的成果都难以保持长久，一旦改革成果松动、自上而下的压力解除之后，很快又回到机构精简以前的状态，甚至比原来更加膨胀，仿佛一节弹簧一样压得越短松开后反弹得越长［ 11］。导致乡镇政府机构反复膨胀的原因是复杂的、多方面的，其中最根本的原因与乡镇政府的功能定位有关。中国近代以来开始的国家政权下乡尽管在具体方式上表现出不同的特点，但其动机都是相同的，即“国家需要以更好一些的方式来控制地方社会，以便从那里获得更多的资源”［12］。这种情况说明，控制与汲取是国家对农村基层政府的基本功能定位。改革后建立的乡镇政府也不例外，维护农村的社会稳定、保证国家的税费收入依然是乡镇政府的基本职责与功能。但是，与公社时期的基层政权不同，乡镇政府在进行控制与汲取时所面对的不再是具有严密组织性的农民团体，而是处于分散状态的农民个体，这种情况大大增加了乡镇政府的控制与汲取成本，直接导致了乡镇政府机构与人员的膨胀。

其四，新体制下的乡镇政府日益脱离国家和社会，逐渐演变成一种具有自己特殊利益的集团，在很大程度上阻隔了国家行政向农村的渗透。正如有学者所指出的:“以各种各样的方式，基层政权正在远离国家利益，同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未建立任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团。”［10］75 以往，国家各级政权组织成员都属于“吃皇粮者”，由国家统一提供其收入。这种体制使得各级政权组织的成员高度依附和忠诚于以中央政府为核心的国家组织体系。

在改革以后，政权组织内部开始出现了分化，地方和基层政权的经济自为性增强，地方、基层政府不仅有必要而且有能力“敛财”，这种情况导致的结果之一就是地方，特别是基层政权组织的利益化倾向。这种倾向既阻隔着权力的集中，即“上有政策、下有对策”；又限制着权力的渗透，即“中央的经是好的，下面的和尚将经念歪了”。如果说传统国家中阻隔国家权力集中和渗透的只是非正式和非组织形态的“胥吏”，那么，当下中国阻隔国家权力集中和渗透的则在相当程度上来自于正式和组织化的基层官员。这是改革后乡村治理体制面临的新挑战［8］。

五、“乡政村治”行政体制改革的宏观思路

为了解决“乡政村治”行政体制面临的矛盾和问题，近年来理论界和实务界进行了许多有益的探索，提出了多种改革的方案和思路。从宏观视角看，“乡政村治”体制的改革思路大致可以概括为以下几种：

1.“国家化”的改革思路。所谓“国家化”，即加强国家对乡村社会的控制和整合作用。具体而言，就是主张将乡镇政府建设为一级完备的政府组织。在乡村关系上，这种思路主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位［13］，甚至可以考虑将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内［14］。这种“国家化”改革思路主要是基于以下三个方面的现实原因：一是由于县乡之间的行政压力型体制，乡镇政府“权、责、利”难以一致，往往是“权小、责大、利弱”；二是由于条块分割管理体制，乡镇政府的权能容易被县级职能部门设在乡镇的“站所”所肢解、架空，而成为一级不完全的政府组织；三是乡镇政府由于行政的需要（特别是征税收费、计划生育、社会治安的需要）和工作的便利，总是千方百计地控制村级组织，使其成为自己的下级行政单位。

2.“去国家化”的改革思路。在“去国家化”改革思路中，最典型的是乡镇“撤销论”和“自治论”，主张将国家基层政权退回到县一级。有趣的是，论证这种“去国家化”改革思路的是两个相对或相反的理据：一是现代性的理据，即民主发展理论、市场经济理论和市民社会理论(包括NGO、治理理论)，二是传统式的理据，即中国传统社会“王权止于县”，乡村社会处于事实上的“自治”状态。

3.“国家社会化”的改革思路。所谓“国家社会化”，主要是“国家”权威的社会化和职能的社会化，通过“国家”与社会之间的互动、合作进行共同治理。与“社会国家化”相反，“国家社会化”实质上是一种“国家”的自我转型，国家权威不是从外部强制性地“嵌入”乡村社会，而是植根于乡村社会，与乡村社会相融合；“国家”的职能从“管治”转向“服务”、从“统治”转向“治理”，从而建构一种“社会化国家”，这种国家“与以阶级统治为本质的旧国家相比，它成为非政治性的‘新国家’，从高踞于社会之上，君临于人民之上的庞然大物，向着贴近社会、服务人民的方向转化”［15］。“国家社会化”与“去国家化”不同的是，前者主张将“国家”融于“社会”，后者主张将“国家”从“社会”中撤退出来。

笔者认为，“国家化”和“去国家化”的思路都在不同程度上脱离了当前中国农村社会的实际。一方面，经历了三十多年的系列改革之后，国家与农民的关系已经发生了巨大而深刻的变化，以控制与汲取为核心的传统行政职能需求逐步淡化，以“强权”、“扩权”为取向的“国家化”改革思路已经失去了现实依据。另一方面，“三农”问题依然是制约我国经济社会发展的瓶颈，在当前农村社会自治能力普遍较弱的情况下，破解“三农”问题，加快农村经济社会发展，显然离不开政府的策划、组织和推动。从这个意义上讲，“去国家化”的改革思路是不可取的。在笔者看来，相比较而言，“国家社会化”的思路总体上不失为一种可行的选择。至于应当如何进行“国家社会化”的改革，笔者将在另文中做专门的讨论。

【注释】

① 改革后的乡（镇）、村民委员会、村民小组基本上由人民公社的公社、生产大队和生产小队的建制延续而来，除了正式的政权组织以外，村民委员会和村民小组都担负着一定的行政功能，具有准行政和类行政组织的特性。政权组织的体制性权力虽然上收至乡，但功能性权力仍然延伸到农户。参见徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合——农村基层政权建设的国家视角》，载于《贵州社会科学》2007年第11期。

②行政指导，是指行政主体基于国家法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为；行政奖励，是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会作出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的具体行政行为；行政合同，是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项协商一致而达成的协议。参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第278、347、334页。