当前农村信用社改革中存在的主要问题

内容摘要：今年年初全国金融工作会议对新一轮农村信用社改革提出战略要求，农信社改革进入“深水区”。以股份制改革为基础，加快农信社改组成农村商业银行的步伐明显加快，省联社淡出行政职能，强化服务职能的改革也在逐步推进。然而通过对全国七省农信社改革情况的调研发现，当前改革中存在一些突出问题值得重视：一是以商业化原则改组农信社为农商行中存在的问题；二是对省联社如何淡出行政职能存在争议；三是对保持现有行业体系完整性重视不足等。针对以上问题，本报告进一步提出了相关的解决方案和政策建议。

关键词：农信社，改革，问题，政策建议

一、2003年以来农信社改革成效总体评价

2003年国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》（下称《试点方案》），提出按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，对农村信用社以下简称“农信社”进行全面改革。改革的主要内容一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式[①其中，重点明确了要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。]。二是改革农信社管理体制，将农信社的管理交由地方政府（省级政府）负责[②明确省级政府对信用社管理的主要职责有：引导信用社坚持服务“三农”的方向；督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；防范和处置农信社金融风险；帮助农信社清收旧贷、查处案件、维护农村金融秩序稳定。]。

从《试点方案》颁布后8年的改革试点情况看，农信社改革取得了阶段性成果。一是在各方努力下，农信社历史包袱和风险隐患得到有效化解。截至2011年9月，农信社（含农村合作银行和农村商业银行）不良贷款率下降为5.7%，资本充足率提高到9.6%。二是农信社服务“三农”的主力军作用显著增强。县域网点机构占银行业金融机构的60%，承担了76%的金融机构空白乡镇覆盖任务以及面向广大农户的各项财政补贴的发放工作；提供了全国32.2%的涉农贷款，77.4%的农户贷款。三是农信社行业整体面貌发生实质性改变，已步入良性、快速发展轨道。截至2011年底，农信社资产负责规模和存贷款规模均达到2003年改制前的5倍以上；自2004年实现统算盈利后，行业已连续7年利润保持大幅增长；经过重组合并后的法人机构数量从几万家减少到2667家，机构网点7.7万个，从业人员76万人。

以上数据充分表明，2003年以来深化农信社改革的总体部署和具体措施是符合我国农村经济金融发展规律和农信社自身发展要求的。但由于多种原因，改革中仍有一些深层次问题未得到有效解决，突出表现在：一是在明晰产权过程中，伴随大量资格股转换成投资股，大批农民被清退，农信社最初意义上的合作制性质已发生改变，大多数农信社的产权制度处于一种“非合非股”状态，法人治理结构缺失，农信社尚未建立起真正“自我约束、自担风险”的经营机制；二是省联社在推动农信社改革、加强行业管理中发挥了重要作用，但随着农信社经营状况、行业面貌发生根本转变后，省联社的职能定位和管理方式未能及时调整，业务指导与行政指令边界混淆，在一定程度上损害了基层联社作为独立法人的经营自主权。

二、当前农村信用社改革中存在的主要问题

在充分肯定2003年以来农信社改革取得的巨大成绩、深入分析改革中存在的问题基础上，今年年初召开的全国金融工作会议对下一阶段深化农信社改革提出了具体部署。要求继续发挥农信社支农主力军作用；坚持分类指导，推进产权制度改革，增强资本实力；坚持经营管理重心下沉，保持县域法人地位的长期总体稳定，减少行政干预；省联社要淡出行政管理职能，强化服务职能。总的来说，新一轮农信社改革的战略要求符合农信社改革现实需要。但从课题组今年以来对全国7省农信社改革的实地调研情况看[③从今年4月份开始，国务院发展研究中心金融研究所“农信社改革研究”课题组对全国7省农信社改革进行了实地调研，这7个省份分别是辽宁、河北、山东、江苏、福建、四川、江西。]，当前改革政策中部分政策措施可能存在一些问题值得关注。

（一）关于“全面推进农信社股份制改革，改制组建农村商业银行”中存在的问题

监管部门提出从2011年起5年内全面完成农信社股份制改革，同时鼓励符合条件的农信社改制组建为农村商业银行（下称农商行）；不再组建新的农村合作银行（下称农合行），现有农合行要全部改制为农商行。在上一轮改革试点中，随着大部分资格股被转换成投资股[④根据监管部门公布的数据，70%的资格股已转换成投资股，剩下的30%预计在2015年全面取消。]，农信社合作制的基础不断被削弱，毋庸置疑，股份制改革已是大势所趋[⑤尽管从理论上讲，合作制与股份制作为不同的产权制度，在解决所有权与经营权的关系上各有利弊，不存在谁比谁更优或更高级。但从我国农信社改革历史看，农信社改革一直沿着股份制的方向在进行。]。因而，相对于产权制度优劣的争论，如何完善现有制度下的治理结构更为重要[⑥例如在德国、法国，都是典型的政府主导下的互助合作银行体制，说明只要通过科学合理的治理结构的设计，“自上而下的管理、自下而上的民主”是可以实现的。又如，本次美国次贷危机也暴露出股份制下的治理结构存在诸多问题，如何完善金融结构的治理结构也是危机后讨论和改革的重点。]。

目前在农信社改制组建为农商行需满足的条件中，除需满足资本充足率、拨备率、不良率等监管指标外，监管部门对股权结构也有明确规定。一是县域农信社（或农合行）在组建为农商行时，其法人股占比不得低于35%，城区农信社（或农合行）在组建为农商行时，其法人股占比不得低于50%（有的地区甚至要求不得于70%）。二是单个法人股占比不得高于10%。三是职工持股不得高于20%。

之所以对股权结构采取这样的规定，主要是借鉴商业银行股份制改革经验，通过提高法人股的持股比例来解决农信社法人治理结构不完善问题，从而有利于农信社建立起真正市场化的经营机制。但这一改革思路在现实中却存在以下问题：

首先，农信社肩负服务“三农”和提供普惠制金融服务[⑦普惠制金融是指为社会所有阶层和群体（尤其是贫困和低收入人口）提供的金融服务，这一概念由联合国在2005年提出。]的定位，其经营具有商业性、政策性和普惠性等多重性质，如果按照完全商业化原则来改革，将难以避免商业性金融与政策性、普惠性金融定位之间的冲突[⑧商业性金融是以最大化利润为目标，而普惠制金融是以为社会所有阶层尤其是弱势群体提供金融服务为宗旨，以可持续发展为目标。]。在这种情况下，若进一步提高股权集中度，（法人）股东追求利润最大化的冲动和干预农信社（农商行）经营方向的动力更大[⑨在对已组建的农商行调研中发现，有的地方已出现法人股东联合，要求改选高管或改变经营目标。]，农信社（农商行）经营方向将有可能发生偏离。

其次，通过引入法人股东改善农信社治理结构，这对法人股东自身的经营管理素质也提出了较高要求。然而通过调研发现，目前县域农信社股份制改造中引入的多数法人股东，其目的或是为分红、或是为获取贷款资源（还有的甚至是“赌”农商行上市）。基于以上目的参与农信社改制的法人股东且持有相对集中股权，是否会对农信社的治理结构产生积极作用，仍需熟思审处。

第三，我国地区经济社会发展水平、信用环境、地理条件以及农村经济发展特点等差异巨大，农信社之间发展情况也千差万别[⑩通过调研发现，不仅省与省之间农信社情况差异巨大，就是各省省内不同地区的农信社情况差异都很大。]，这些都决定了我国农信社的改革问题十分复杂，仍需要坚持因地制宜、分类指导原则。目前统一按照商业银行要求组建农商行的“一刀切”模式是否符合各地区、各农信社实际情况也值得商榷。

（二）对省联社“淡出行政职能、强化服务职能”存在的争议

当前对于省联社行政职能的质疑主要集中在三个方面：一是“管人”，一方面，基层社的高管选聘虽然由省组织部门和省联社联合提名，基层社股东大会选举，但实际操作中由于采取等额或较小差额比例选举，导致基层社话语权较小；另一方面，省联社是由基层社入股成立的，但省联社的高管是由省委组织部任命或等额选举产生，基层社对省联社高管选举同样没有话语权。二是管“财”，即基层社大额财务开支需省联社审批。包括购置车辆、购买办公楼、网点设定装修等费用支出。三是管“大额贷款”。基层社一定额度以上的大额贷款都需向省联社报批。当前改革中，对省联社哪些职能应淡出、以及如何淡出仍存在较大争议。

首先，在管“财”和管“大额贷款”上，有的省联社认为目前农信社尚未建立起“自主经营、自担风险”的经营机制，一旦淡出管理，农信社的风险难以约束和控制。但仔细分析一下，管“财”和管“大额贷款”属于行业管理中的风险管控职能，虽然行政化管理手段在农信社风险高企、行业管理混乱的改革初期发挥了“立竿见影”作用，但随着农信社行业整体面貌发生根本性转变后，现有的管理方式可能已不适应农信社的自主发展，省联社的管理职能和方法应根据行业发展特点及时转变。例如，对于大额费用的审批权，可以改为在财务规章中对固定资产的限定，既可约束基层社的扩张冲动，又能尊重基层社的经营自主权；又如，对于大额贷款报批，虽然是出于防范风险的目的，但在某种程度上也存在“权力寻租”的弊端，干扰了基层社的独立自主经营。因而可以通过改“报批”制为“报备”制，并根据基层社资产规模、资产质量状况、风险管理能力的不同情况，给予不同的额度授权[⑾目前，已有部分省省联社已经建立和实施更为市场化和更具弹性的行业风险管理体系。]。

其次，当前最具争议的，是省联社“管人”的职能是否应淡出。不少省联社认为在中国现阶段社会经济体制下，一旦放开农信社领导班子的管理，不仅风险难以把控、员工队伍积极性受到影响，关键是农信社服务“三农”的方向将会偏离。省联社的担心不是没有道理的。如果按照目前改革方向，农信社（或农合行）改制成农商行后，农商行的高管应该由股东大会选举产生，高管代表全体股东利益，股东利益是追求利润最大化，因而农商行的经营目标就是利润最大化。然而这一目标很明显与政府赋予农信社（或农商行）的职能相矛盾。鉴于此，省联社对基层联社高管管理职能的淡出只能是视各地情况、各基层社情况逐步淡出。但这并不意味着省联社现有的行政化色彩较浓的“管人”制度就是合理的，目前更切实可行的办法是如何通过一套完善的制度，按照“政府主导、公开民主”原则，增加基层社在高管（包括省联社高管）选举上的话语权，如加大差额选举比例、加强对高管的民主考核等[⑿德国、法国的农村金融机构是典型的政府主导、市场化运作方式，在管理架构、治理机制等方面有很多经验可以借鉴。]。

（三）关于在改革中保持农信社体系完整的重要性

目前，省联社与基层社在管理机制、业务流程、后台建设等方面已形成一个较为完整行业体系，而从改革成效来看，这一体系也是适应农信社行业发展需要的（尽管仍存在很多问题）。而在新一轮改革中，如果忽略体系完整的重要性，则有可能产生新的问题甚至风险。

首先，全国金融工作会议提出要保持县域法人地位的长期总体稳定，这一判断是符合当前我国农村经济发展阶段和农村金融需求特点的[⒀目前乃至今后很长一段时间，我国农村经济仍以分散的、小农生产形式为主；同时随着农村经济发展，农户金融需求开始多元化，除用于农业生产以外，消费贷款、住房贷款、创业贷款、商业贷款等金融需求开始增加。对于分散的、多元化的、小额的金融需求，小型金融机构更具有灵活、快捷的优势。]。虽然“小而全”的地区性银行在立足社区、贴近客户、效率高、机制灵活等方面具有优势，但在抗风险能力差、运营成本高、市场竞争力不强等方面具有天然缺陷，因而需要一个行业体系来“抱团发展”。而国际经验也表明[⒁很多国际性农村邮储银行（如德国）和农村合作银行（如荷兰）也采取两级或三级法人体系，他们中央级银行（相对于目前省联社角色）的运营模式值得借鉴。]，由地区性银行出资组建的中央合作银行或金融集团（相当于我国省联社角色），在行业风险管控、风险共担、中后台集中运营等方面将极大弥补“小而全”银行这种缺陷。因此我国农信社改革出发点，应是更加有利于巩固和完善（而不是打破）现有行业体系的完整性。这就要求当前改革中“保持县域法人地位稳定”与“省联社职能转变”应统筹考虑，稳步进行。

其次，从目前改革情况看，由于对未来省联社职能定位不明确，导致改革中现有系统的完整性和稳定性受到一定影响。突出表现在：一是部分省（市）金融办认为农信社改制成农商行后，属于地方性金融机构，其管理权应交给省（市）金融办来管理。二是县、市级政府积极参与和介入农信社改组中，认为改组后的农商行是辖区内的金融机构[⒂县、市级政府换届快、投资冲动高，融资需求大，对地方性金融机构的干预较多。因此，2003年《试点方案》中明确规定，农信社的管理由省级政府负责，管理权不得下放到县、地（市）级。]。三是目前仍有部分城市以经济较发达、城乡差距小、农业占比少等理由组建市级农商行[⒃其背后市级政府的积极性很高。]，并有脱离现有行业管理体系的趋势。以上种种迹象，都不利于保持现有行业体系的完整性和稳定性，尤其在当前地方融资平台贷款难、融资需求高的背景下，一旦省联社对行业管理职能有所削弱，其潜在的贷款风险不容忽视。