当前农村信用社改革中存在的主要问题（2）

三、进一步深化农信社改革的政策建议

今年全国金融工作会议对新一轮农信社改革提出了要求，指明了方向，但目前改革中存在的一些问题仍应引起有关部门重视。针对以上问题，对下一步深化农信社改革提出以下政策建议。

一是应进一步明确农信社（农商行）的市场定位。目前关于农信社的定位是服务“三农”主力军。但这一定位比较模糊，因为“三农”服务中即有一定盈利空间的商业性业务，如涉农贷款；也有风险高、成本大的普惠性业务，如农业贷款、农户贷款、以及（农村）助学贷款、妇女创业贷款等[⒄农信社是普惠制贷款的主要发放者。]；还有义务承担的为广大农户发放财政补贴的政策性业务。如果要覆盖农信社目前已具有的所有业务性质，应进一步明确农信社（农商行）的定位为“以服务‘三农’为主的普惠型地区性金融机构”。

二是对当前按照商业化原则改组农信社（农合行）为农商行过程中可能存在的问题，可以通过（1）根据各地情况，可适当降低法人股以及单个法人在农商行中的持股比例，从而降低法人股东为追求利润最大化干预农商行经营的冲动，避免农商行偏离现有市场定位。（2）对农商行净资产中由国家政策扶植（央票兑换和税收减免）形成的资本积累，可由省联社代中央及省级政府持有，该部分股权可参与分红但只能留存于农商行以充实资本，没有选举权但享有否定权，这将有利于解决目前省联社管理权不畅以及农商行可能偏离“三农”方向的问题。（3）通过引入外部专家委员会、强化信息披露、完善决策机制和业务流程等措施，建立起既防止“内部人控制”、又防止“外部人控制”的公司治理机制，实现农商行在服务“三农”、普惠金融前提下的可持续发展[⒅在公司治理方面，国际上很多农村合作银行、互惠银行、邮储银行的做法都值得借鉴。

三是由于我国地区差异以及农信社自身发展情况差异巨大，当前的改革仍应坚持循序渐进、因地制宜、区别对待的原则。（1）在组建农商行过程中，不应设定时间限制，更不能下达指标任务，成熟一家组建一家。（2）应充分调动基层社参与改革的积极性，在大原则不变前提下，鼓励农信社、农合行根据当地情况和自身发展状况，在改革模式、制度设计、治理机制等方面进行创新。（3）可借鉴国际合作金融在治理结构、管理制度等方面的成功经验，有条件允许我国农信社、农合行探索适合我国国情的、以股份制为基础的股份合作制模式。

四是在改革中要保持系统的完整性，省联社的改革要与基层社、农合行的改革统筹进行。（1）进一步明确省联社在农信社改革中的职能定位。目前，省联社职能转变处于敏感时期，为保持体系的完整性和稳定性，国务院有必要出台相关文件，进一步明确省联社、监管部门的职责范围，避免因权责划分不清影响改革速度和改革成效。（2）当前省联社淡出行政职能的原则，是既要有利于提高基层社经营自主权和话语权，又要有利于保持系统稳定、健康发展。（3）省联社在淡出行政职能过程中，应根据各地实际情况以及单个农信社不同情况，实行差别化的淡出，并给予一定时期的过渡期。例如对于改制快、资产质量好、风险管理能力强的基层法人，淡出的内容可多一些，速度可更快一些；而对于改制慢、风险质量较差，风险管理能力也不强的基层法人，淡出的内容可少一些，速度更慢一些；而对于那些仍处于高风险状态的基层法人，行政管理职能不仅不能淡出反而应加强。（4）省联社应强化服务职能，逐步将服务收费由现有的按成本预算分摊制改为按服务使用量收费，由于收费标准制定也需要一段时间评估测试，因此对省联社服务模式的转变也应给予一定过渡期。

五是随着基层法人改革的不断推进以及行业发展的需求变化，省联社自身发展模式的改革也应提上日程。关于省联社未来改革方向的讨论很多，但保持现有两级法人地位、省联社进一步改制成由基层行注资组建的联合银行模式逐渐成为多数省联社的共识[⒆这一模式类似于荷兰荷兰合作银行或德国储蓄银行的管理模式，这两家银行都定位于农村金融和普惠金融，实行两级或三级法人体系，与我国情况农信社体系状况比较相似。]。在这一模式下，联合银行的注册资本是由成员行按其净资产的一定比例注资组建，其董事会成员由各省组织部门差额提名候选人，各成员行推选代表选举产生。参照国际经验，联合银行职能定位可以包括：（1）管控职能，即保证成员行服务农村、普惠制金融的方向不变；对行业系统性风险进行监督监测；建立行业风险担保机制；成立行业风险处置基金等。（2）服务职能，即为成员行的中后台提供服务，如风险管理系统、科技信息平台、产品研发、支付结算、资金融通、人员培训等。（3）自我可持续性发展职能。根据实际情况，可逐步允许联合银行在一定范围内开展金融业务，如批发性农业贷款、国际结算、国际贸易融资等业务。

六是进一步系统研究对农信社的扶持政策。2003年以来深化农信社改革以来，国家和各级政府出台了一系列的扶持政策，对帮助农信社化解历史包袱，更好的服务“三农”发挥了积极作用。但目前各项扶持政策已经陆续到期，例如所得税减半政策已于2008年到期，营业税按3%的政策也将于2013年底到期。对于今后农信社的扶持政策建议（1）随着农信社逐步组建成农商行，今后的扶持政策可以考虑按照业务性质给予一定税收优惠，例如对涉及“三农”、普惠性的业务给予一定税收优惠，尤其对于在县域以下（村镇）业务给予更多的税收减免。（2）为增加农信社改制的积极性和改制后仍不偏离服务“三农”方向，目前农信社享有的差别存款准备金率（13.5%）和支农再贷款等政策，对改制后的农商行应继续保留。（3）2009年财政部等部门出台政策，对金融机构涉农贷款增长达到15%以上的，按照一定比例给予适当资金奖励。但与其他金融机构相比，农信社涉农贷款基数大，实现15%的增长难度很大，形成了支农主体得不到奖励，而支农额度小的金融机构却享受奖励政策的“不公平”局面。因此建议取消15%的奖励门槛，将按“增幅”改为按“增量”给予涉农贷款补贴，以更有利于公平原则。