顶层设计核心是政府与市场的关系

进入“深水区”的中国改革，推进难度加大，唯有“自上而下”的统筹总揽和攻坚决断，方能打破僵局，在此背景下，顶层设计呼之欲出。在中国的改革历程前行了30多年之后，一个工程学的专业术语——顶层设计，正成为这一领域的新名词。在众多改革者看来，所谓顶层设计，就是要以全局视角对改革所涉及到的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，协调各种关系，确定目标并为其制定正确的战略、路径，从而提高效益，降低风险和成本。

这不禁让人想到30多年前，邓小平提出“摸着石头过河”改革理念以来，中国改革开放走过的历史性进程。“强调改革顶层设计与强调基层摸索并不矛盾，二者可以并行不悖。”在接受《瞭望》新闻周刊采访时，全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示，事实上，过去30多年的改革实践表明，无论是改革总体思路的形成还是单项改革的突破，中央层面的改革协调机制都至关重要。

然而时至今日，“自下而上”推进改革的难度越来越大，需要“从上到下”推进的改革领域越来越多，并且很多涉及上层建筑的整体改革，风险大、成本高。比如，消除对GDP的盲目崇拜，必须通过完善官员考核体系来完成；面对贫富差距的加大，必须从国家层面改革分配制度；解决民营经济发展的“玻璃门”、“弹簧门”问题，则需要政府从战略层面破除制约民企发展的现实瓶颈；对于房价暴涨以及随之而来的暴力拆迁等民怨集中的问题，则需要综合利用经济和社会手段加以解决……

“在新一轮改革中，利益格局调整将会更加艰难、更加复杂。”国务院参事、国务院发展研究中心金融所名誉所长夏斌在接受本刊记者采访时谈到，加上未来改革中可能出现的争论和短期经济不稳定等因素，如果没有来自顶层意志的推动，很容易出现就易避难、“绕道走”的现象。幸运的是，由于中国在计划经济和市场经济的探索中分别经过了数十年的锤炼，对改革规律不断走向准确的把握让顶层设计成为可能。“过去之所以实行渐进式改革，是因为社会主义市场经济的制度基础尚未确立，对事关改革的一些重大问题还没看透，因而不得不更多在摸索中前行。”国家信息中心首席经济师范剑平告诉本刊记者，如今的情况已经发生了重要变化，亟待推进的各项改革的方向、目标乃至路径都已更加明晰化。

因此，改革能否继续深化的关键之一，是决心问题而不是认识问题。在此背景下，改革需要“自上而下”的顶层设计，逐渐成为一种共识，也预示着中国的改革事业即将掀开一段新的篇章。

顶层设计迫在眉睫

对于改革，中国有足够多的骄傲值得书写。而近年，“改革步入深水区，改革进入攻坚期”，成了人们在讨论这一话题时经常给出的说法，其中蕴含着希望改革更加坚定有效的期待。“某些改革处于可有可无的状态，以增长取代发展，以短期取代中长期，以政策调整取代体制创新的状况没有得到根本改观。”在迟福林看来，典型表现便是，一些预期的改革久拖不决，一些既定的改革决而不做。种种现象表明，随着改革的不断深入，改革的难度亦在增大。

首先，改革的复杂性越来越高。“30多年的改革，更多是发力于经济领域，而今天以发展方式转变为主线的改革，则是包括经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明制度建设等在内的全面改革。”在迟福林看来，改革内容越来越呈现出“全面性”和“系统性”的特征。“这与改革初期所面临的环境大相径庭。”范剑平谈到，改革开放初期，一切就如同一张白纸，因此一项改革往往能够比较容易找到切入点。而如今，各方面、各层次的问题相互交织、盘根错节，往往“牵一发而动全身”。“如果仍然出于‘问题导向’，结果只能是顾此失彼。”全国人大代表、娃哈哈集团董事长宗庆后表示，面临新形势，“头痛医头、脚痛医脚”的应急式改革不行，“小修小补”、“零敲碎打”的碎片化改革也不行，将经济改革与政治改革完全割裂的分散化改革同样不行，改革需要有通盘考虑、系统规划。

其次，推动改革的动力结构发生了变化。“30多年前中国的改革动力主要来自于内部，而当前和今后中国改革的动力既来自内部，也来自外部。”采访中，有专家谈到，随着中国国际地位不断上升，已成为世界上极具影响力的大国。这要求中国要更多参与国际经济政治游戏规则的制定，要更多分享权力，同时也要承担越来越多的国际责任。“就今日中国的国际影响力而言，每一项重大改革的推进都会对国际社会产生影响，也会受到国际社会的制约和压力。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河提到，这种情况下，中国再想关起门来搞改革根本不可能。因此，简单套用过去那种“自下而上”的改革办法已不可取，加强顶层设计是必然选择。“更大的挑战在于，经过多年改革，容易改的都已改或者正在改，剩下的都是难啃的‘硬骨头’。”夏斌表示，其中的核心难题，便是要突破利益固化的藩篱。

当前，一个基本共识是，中国改革已进入到以协调利益关系为重点的攻坚阶段。与30多年前不同，目前争论各方的焦点已不再是纯粹意识形态的“姓社”、“姓资”之争，很大程度上成了在改革进程中渐次形成的不同利益集团的利益角逐，博弈的激烈程度甚至超过了当年的意识形态之争。因此，如今的改革已迥异于当年人人受益的“帕累托改进”，在这一过程中，一些人的利益必然受损，而来自于这些既得利益者的阻碍和反对，正是当前掣肘改革前行的阻力。“这意味着单靠此前‘自下而上’的改革模式很难冲破既得利益群体的‘包围’，只有通过顶层设计，才能在调整利益关系、解决利益失衡上取得重要进展。”全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员辜胜阻说道。

此外，引起关注的是，当前有关“改革与危机赛跑”的舆论。这并不是危言耸听。“今天的国人，对改革迫切性的环境与要求也已远远不是30多年前改革之初那样的宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下，对社会主义民主政治、经济福利、生态环境的期望与要求都有了大幅提高。”夏斌谈到，这种形势下，如果继续慢条斯理地推进改革，不仅效果上不明显，时间上也不允许。“如今，距离2020年这一全面建成小康社会的时间节点仅有不足8年的时间，如果由于缺乏包括改革路线图、时间表的顶层设计而贻误了改革进程，那么十八大确立的诸多经济社会发展目标就可能难以实现。”他提醒说，尤其是全球金融危机发生后，世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续一个较长的时间，这决定了给予中国靠持续结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的空间更小了，时间更少了。