“新加坡模式”：能学吗？学什么？（2）

民生：有限福利，适当保障

李光耀在建国之初就声称，他的政府不搞施舍，不会建立西方式的福利国家。在1984年一次群众大会上，李光耀说，“我们从来不采取铁饭碗的政策……正因为我们的饭碗是瓷制的，我们才会珍惜它。”但另一方面，他也自命为老派的社会主义者，认为国民收入必须适当地重新分配，在教育、住房和公共卫生方面提供津贴，照顾弱小群体，“以抵消自由市场竞争下出现的极端后果”。

新加坡政府为人民作出的福利和保障安排，有两个方面特别值得注意。一是著名的“居者有其屋”政策，二是中央公积金制度。

新加坡建国之初面临严峻的住房困境（所谓“屋荒”)，近半人民住在贫民窟，时任领导人李光耀将此视为他的执政方略必须克服的重大问题。李光耀在其回忆录中称：“我早就在想，如何建立每个公民跟国家以及国家前途之间的利害关系。我要建设一个居者有其屋的社会。人们购买住房和租赁组屋的态度形成强烈的对比。屋主能为购买住房而感到自豪，而政府津贴的廉价租赁组屋则被严重滥用，维修也差，这使我深信，如果每个家庭独有自己的住房，国家将会更加稳定。”

李光耀在其执政纲领中提出要改善人民的居住环境，提倡教育并改建道路，首先从建立建屋发展局开始，大规模推动公共住屋计划。1960年，尚未独立的新加坡就成立了建屋发展局（下称建屋局），其主要目的就是为居民提供实惠舒适的房屋，首任主席为新加坡建国元老之一的林金山。建屋局成立以后行动迅速成就巨大，到1965年就建了5.4万套住宅，并在其成立十年以后基本解决了新加坡大多数人的居住问题。组屋的种类从一房式到六房式都有。通过建立组屋，建屋局在新加坡设计和修建新的城镇和社区，为新加坡城市景观的形成作出了重大贡献。

1964年新加坡政府推出“居者有其屋”政策，目的是为了“鼓励在新加坡实现物产拥有的民主，并使中低收入的新加坡公民能够拥有自己的房屋”。换言之，虽然多数组屋以小户型低价格为特点，建屋局修建的房屋并不是廉租房，而是可由买受人拥有产权的经济实惠性价比很高的住宅。

对建屋局来说，组屋建设并不是一项赢利事业，因而向公民出售组屋总体是亏本的，其亏损由国家财政和发行债券等融资手段弥补。从政府角度来说，组屋的买卖不能只算经济账，而要把它当作稳定社会保障民生的政治手段。对购买者来说，会享受到如下优惠和补贴。第一，政府通过补贴、优惠贷款等降低建屋成本，抑制组屋的出售价格，并要求建屋局以低于成本价出售（表现为建屋局的资产负债表一直是赤字），这本身就是一种补贴（其补贴程度从15％到50％不等）。第二，住房公积金贷款。依申请者家庭收入之不同，政府通过住房公积金提供从几千元到几万元的补助。

除上述补贴，政府在购买组屋方面对低收入家庭另外提供相当的补助，如1994年的一个政策项目对廉租组屋的租户以折扣价出售并给以充分的按揭抵押。自2003年，建屋局为月收入低于8000新元的家庭提供低利息房屋贷款。

新加坡的中央公积金制度，作为一种综合性社会保障体系，运作非常成功，且具有鲜明的新加坡特色。公积金制度创设于1955年，刚开始只是一种强迫储蓄计划，旨在为退休工人及伤残者提供保障，后来通过一系列公积金法令，将其涵盖范围从储蓄养老扩展至住房、医疗、教育、投资增值等方面。

新加坡中央公积金制度独具一格，在运作方法和功能方面较之西方养老金模式颇有自身优良特色。一是这种储蓄是一种保值手段，没有任何福利导向的条款，个人与雇主存下的数目加上利息，即为最后所得。二是在用途上选择范围广，公积金不仅可因退休或伤残方式取得，也可用于购房、医疗甚至投资股票、基金、债券和人寿保险等。

从政府的角度讲，中央公积金具有促进工业化和宏观经济调控的功能，这是西式社会保障机制所不具备的。由于公积金规模巨大且属于储蓄，它的强制性存款率是政府管理总需求的一种工具，有助于政府抑制通货膨胀。公积金也给政府提供了一个方便的资金来源，国家通过向公积金发行债券的方式，将该资金用于重点项目和基础建设投资，从而不必采纳财政赤字或者过于依赖国内外银行提供开发资金。

“新加坡模式”：能学吗？学什么？

如果“模式”指的是一套可以提炼出来供他者仿效的方法论，那么也许从来没有“新加坡模式”，因为新加坡成功所依赖的某些条件，带有一定偶然性和独特性，无法在其他地方照搬。但新加坡成功的故事无疑能为其他国家和地区的发展提供一定的经验和教训。

要研究中国是否能从所谓的“新加坡模式”中学到什么，必须认知清楚两个问题：一是中国和新加坡国情上的区别；二是这些区别哪些属于变量，哪些属于常量。

简而言之，新加坡和现在的中国有着如下国情上的区别：

第一，如前面所论述过的，新加坡虽然有一个强势的政府，但毕竟施行的是一人一票的直选制度，执政党是通过自由竞选上台的。中国目前还未建立这种民主框架。

第二，新加坡有着法治传统，法治观念已深入人心，这是历时不短的英殖民统治和建国后以李光耀为代表的一代领导人从不间断推行依法治国的结果。相形之下，中国从未有过如此悠久的法律传统，也没有以如此的力度践行法治。

第三，中新有大小之分。新加坡只是一个城市，按中国的标准甚至只是一个中大号城市，很多国务问题，实际上也就是个市政问题，其治理的难度要远远小于幅员广阔人口众多的中国。比如新加坡没有中央和地方之分，不存在“令不出中南海”的问题，一切令行禁止，执行效率极高。再比如，由于地小人少，政府能够以低成本的方式最大程度地动员民众，可以把国家面临的形势和采取某种政策的必要性充分解释给民众，使他们明白面临的挑战，配合政府的执政。在特大型国家如中国，政府与民众沟通就要花费更大的时间和努力。

在充分认识到中新两国国情差别的基础上，笔者认为，基于全球化时代各国政治经济制度的共性以及中国和新加坡共享的华人社会的某些文明特质，新加坡的发展和治理还是能给中国提供某些有意义的经验，具体表现为：

一、不管是不是实行西方式的民主，政府的合法性要来自民众的认同，并以制度安排的方式接受人民的监督，这样对执政党也有好处，使其经常保持自省和谦卑之心，时时改进治理手段，贴近人民的需要。

二、法治与可持续成功发展密不可分，而法治在华人社会也是可以通过自上而下和自下而上的努力实现的。新加坡也是华人社会，其法治是舶来品，而竟然建立起一个在全世界范围内都堪称最佳之一的法治社会。假如有足够的政治意愿和恰当方法，假以时日，在中国建立完善的法治也并非不可。

三、建立一个以经济社会发展和国家现代化为目标的中性政府，去除意识形态色彩，加强领导层对国家发展的长远规划能力，平衡经济成长、民生和环境保护等多项目标。

四、政府内部任用人才完全实现“选贤举能”，通过公正的、以能力为导向的选拔机制，将最合适的人才置放在最合适的岗位，杜绝后门和关系。这虽对某些权势人物一时造成不便，但符合整个执政党的整体和长远利益。

五、政府应该慷慨与民分利。在国家经济高速增长的过程中，要稳定民心或者得到人民的支持，必须让人民获得经济发展的红利，从而增强人民对国家的拥有感和归属感，这样社会才能稳定，经济才能可持续发展。如果政府和把持政府的利益集团独占经济发展的好处，不肯与人民分享，只能导致社会贫富差距越来越大，人民离心离德，而这样做的政权终究会因为失去民心而不能持久。新加坡领导层深谙此理，他们尽管不搞福利社会，却能够采取切实的措施增加人民可支配的财产，最终得以在新加坡建立一个和谐富足稳定的社会。

平心而论，国人对新加坡存在着不少认识错误和“美丽误解”。本文试图从政治框架、法治建设、民生保障和社会管理等方面，对“新加坡模式”的基本特点和存在前提加以辨析，并探讨所谓“新加坡模式”——或其某些方面——在中国借鉴实施的可行性。

新加坡特色：英式议会民主制

从根本上讲，所谓的“新加坡模式”，有一点一开始就不易学，或者一时半会学不来，即新加坡并不是一个传统意义上的专制国家，而是一个具有自身特色的议会民主国家，新加坡的执政官员，包括总理和各部部长，都是通过人民直接选举上台的。因此，新加坡前总理李光耀曾不屑地反驳外国媒体的指责说，“你说我是独裁者，你爱怎么说就怎么说吧，但那并不表示我就如你所说的……我在自由选举中能轻取对手，我还需要当独裁者吗？”（1999年1月接受《纽约时报》采访）。

作为英联邦成员和英国的前殖民地，新加坡的政治体制在形式上奉行英国传统的威斯敏斯特议会民主制（Westminstersystem)，具有名义上的议会主权、三权分立和多党制等特征。在这个体制里，议会成员在多党竞争的情况下由全民选举产生，然后由议会多数党组阁，多数党领袖为国家总理，阁员也多为本党议员。由于威斯敏斯特体系议会和行政结合在一起，要实现议会对政府的制约，反对党的角色非常重要，如果没有力量就无法制约执政党。在成熟的威斯敏斯特体系里，如英国、澳大利亚、加拿大等，两三个政党轮流执政，反对党一般会成立一个“影子政府”，和执政党进行“系统对抗”，以实现对后者的全面监督。

相形之下，在现在的新加坡议会，反对党的力量非常弱，无法形成有意义的制约力量，所以执政党人民行动党长期以来非常强势。新加坡议会现有99个议席，其中反对党总共仅有10席，执政党人民行动党占80席，其余9席为中立的官委议员。

尽管行动党长期一党独大，基于两个原因，我们还是必须承认新加坡是个民主国家。第一，是该国的议员直选制度。新加坡国会的议员确实是全国选民根据选区划分一人一票选出来的，属于货真价实的直选，且选举鲜有舞弊现象，开票计票过程公正，有反对党人和媒体在场监督。第二，新加坡国会议员和人民有着密切的、定期的直接接触，议员非常亲民。议员（包括总理在内）每周至少有一天时间接见选民，处理几十起选民的帮助请求，忙到深夜很正常，其所处理的无非是些“鸡毛蒜皮”的小事，包括和雇主的纠纷、租金上涨、孩子上学等和选民切身利益相关的事务。每周议员也要走访选区，访问家家户户，听取选民意见，不时为选民解决一些切身问题，甚至亲自为选民换灯泡的都有。

如后文要讲的，执政党人民行动党及其领袖并非大公无私的圣贤，他们为维护自身的统治地位，也使用了不少不甚光彩的权谋和压迫手段。但总体来说，新加坡不失为一个民主国家，对所谓“新加坡模式”一切特点的理解，都不能脱离这个基本点。新加坡有一个高素质的领导团队，但他们的所作所为，他们为建设新加坡所立下的汗马功劳，包括愿意在经济有所发展后采取种种“慷慨”的与民分利的措施，无不是因为政府多多少少受到选票的压力。虽然人民行动党非常强势，但它毕竟是通过议会斗争的手段获得执政地位，以政策制定能力和履行能力说服选民投它的票，而不是通过暴力革命的方式夺取政权。换言之，新加坡政府还算一个人民以选票授权进行统治的政府，执政党如果没有好业绩，会很容易在新加坡现有宪法的框架内被选下去。执政党之高效廉洁，其根本动力仍在于“以业绩换选票”。