陈锡文：城镇化中的粮、地、人（2）

城镇化中的地

第二个我想讲一讲城镇化进程中的土地问题。这是个很纠结人的事，到处都反映强烈，觉得中国城镇化进程中的土地矛盾非常突出。现在各种各样的议论，各种各样的办法，各种各样的试验层出不穷，这当然是个好事，百家争鸣嘛，事儿就不怕议，越议越清楚，但是现在这么多纷繁复杂的观点也说明土地问题的复杂。

怎么解决好这个问题？我想至少我们面临着五个方面的具体问题。

第一个是关于土地的私有属性和公共属性的问题。

每天打开报纸，翻开各种各样的经济学杂志，都能看到关于土地制度改革的文章和言论，一般都表达对当前中国土地制度的不满意，指出需要进行改革，我也赞成，而且觉得确实到了下大力气推进土地制度改革的时候了。但是我也发现土地制度本身其实是一个非常复杂的问题。

任何国家只要讲土地制度有两个基本的问题。一个是土地的产权问题，怎么去清晰产权，怎么去保障产权人的合法权利，这是土地制度必须考虑的一大基本问题。第二大问题就是，由于土地是有限的，由于土地的利用不仅仅关系到土地的权益人，而且关系到社会公众，所以世界各国的土地制度一定还有一个重要任务，叫做“用途管制”。你的地不假，怎么用不完全由你自己说了算，这就是土地制度的复杂性。

我跟很多人讨论的时候，他们没有后面那层概念，他们只强调保障土地产权人的权益。似乎是我的，怎么用就由我说了算。讲到后面一层的时候，有的朋友就不理解，管制，不是计划经济了吗？其实你到最发达的市场经济国家去看看，到市场经济体制最完善的国家去看看，土地的用途管制比我们不知道要严多少了，地是你的，怎么用，得听规划的。举个不恰当的例子，比如说刚才我进来车很多，停车场很难找。这跟车一样，车自己买的，你作为所有者也好、占有者也好，你的合法权益国家必须保障，谁无缘无故侵犯你的车的权利，那就要受到法律惩处。但是你的车，你绝没有权利想怎么开就怎么开，你只要上路就不能逆行、闯红灯、超速，所以车的市场发育是靠这两个规则去做的。同样的，一个土地市场的发育，必须有这两个规则相平衡。

我感觉到现在大家对于土地制度的讨论有一点偏颇，比较多地着眼于土地权益人的权利，为什么会这样？我想这有历史的原因和现实的原因。我们过去太不注重对权益人的保护。失地农民得不到法律的补偿，长远的生计没有保障，城市里面居民的房屋被征收也有这样的问题，反映出来一个突出问题是公权对私权的侵犯过多。所以矫枉就会过正，于是更多的人去谈论怎么保障土地权益人的权利。

所以从这个角度去看，讨论土地制度的改革，不管将来方向怎么样，甚至把它改成私有制——其实到国外去，到发展中国家、到发达国家去看，私有制是一个基本现象，基本都是私有的——但私有了就不需要用途管制了吗？同样需要。

土地权益人的权益和政府对土地的用途管制，这两种权益的平衡，就是私权和公权之间的平衡，它又需要一个非常重要的条件，就是规划必须是科学的、合理的、公开的、透明的。因为人们都是根据规划来确定土地的用途，从而决定土地的价值。

在现代社会中，土地的价格在相当大程度上具有规划性。一道红线划下来，这儿的土地不许用于建筑，只能用于农作。农地卖一千遍，规划不改，还是农地，价格的升值便是有限的。但是，过去根本就不能用在农业生产，完全是不毛之地，规划下来可以搞建设，马上土地价格就不知道翻了多少倍。因此，规划是在现代社会中决定土地价格的一个非常重要的东西。这么重要一个东西怎么来决定，当然应当广泛地征求社会意见来决定。

在2006年，我专门到美国和加拿大考察土地制度，从征地到规划到物业税都考察。我到美国西雅图的一个县里具体看他规划的形成和规划的分批过程。我了解到，最好的土地，如果作为农地来卖的话，5000美元一英亩（约合6亩地），但是如果作为建设用地，底价20万美元，相差40倍。所以这样的利益关系格局要让少数人来搞，那这个社会非出大问题不可。当地政府是很清楚的，请了各个方面的专家来制定一个初始的规划，制定出来之后放在县议会的大厅，公布两个月以上任何人都可以来提意见，最后由议会投票决定，一旦投票决定这就成为了事实。

所以我想，当前关于土地制度的讨论非常热烈，我觉得对推进中国土地制度的改革非常必要。但是我想提醒一下，在讨论土地制度的过程中，尤其是经济学界，既要看到土地的一般商品属性，还要看到土地作为一种非常特殊的自然资源，它必须受到用途管制的管理，这两者不能偏废。

土地制度中讨论得比较多的第二个问题就是土地的征收，这是被诟病最多的一个制度。大家打开《土地管理法》看看第47条，这是改了3次之后才改成这样的。它规定，农民得到的土地的各种名目的补偿，最高限额是这块土地被征收之前，平均3年年产出的30倍，中国种粮食的土地最好可以打1吨粮，按照这样来算，1吨粮2000斤，按照现在的平均价格算，大概是2500元。30倍就是75000元。如果是农地，以它的原用途来征收，按照现有的法律最多补你这么多，但实际上很少有农田能够达到这个水平，大部分农民只能补到两三万元。两三万怎么能保证他的生活水平不下降？怎么能保证他长远生计有保障？所以这样的征地制度诟病很多。很多人批评侵犯了农民权利，要求改革征地制度，于是很多人提出来能不能让农民的土地直接进入建设用地的一级市场。

这就必须联系刚才讲的第一点，用途管制。即使将来实现了某些土地可以不向农民征收，但并不是说农民自己想拿地进入市场就可以进入市场，进入建设用地必须符合规划，不符合规划进去就不行。也有人说，这种做法是不是对农民的所有权或者农村集体所有权的歧视，我觉得并不是，这是用途管制，在全世界都是一样的，在农业最发达的美国也是一样，农场地那么多，但是政府只批准在你自有的土地上建生产生活必需的自用建筑。如果说我在农场上盖一个旅馆，那完全是另外一码事，审批制度就不一样了。所以，我想即使是我们有朝一日实现土地不通过政府而由农民直接拿它进入市场，和开发商交易，你还是要清楚，绝大多数农民进不了市场，因为规划不允许。

土地不同的用途决定它的价格。我经常在报纸上看到一些农民的抱怨。前两天“地王”一亩地卖出了多少钱，征了我的地才补给我多少钱，所以农民就很气。但是实际问题是什么呢？“地王”往往是出在商贸用地或者住宅用地，所以它的价格高。所以在城市大规模扩张过程中，大面积地征收土地，要综合性地规划，一定要形成对农民土地征收的综合区片价格。现在，要想征个地盖写字楼，老百姓愿意给；要征地修马路，他就不愿意给。所以就面临这样一个复杂的问题。其实在这个阶段，这些都是要征收的。所以只有统一征收过来，才可能做综合性规划，才可能最后确定综合性的区片规划。一对一的对着你的地用途是什么，有的人就可以暴富，有的人不仅拿不到钱，可能还要倒贴。所以在这个过程中，基本采取区片征收的办法。比较典型的像韩国、中国台湾，都经历这个过程，而且还在进行中。这样就是为了形成合理的规划，为了能够产出综合区片地价。但是要有个底线，价格基本上要跟市场价差不多，要保证农民生活水平不下降，长远生计有保障。农村土地被征收为城市建设用地的过程，是一个富裕农民的过程，这事就好办。

所以征地制度要不要改，我觉得要改，补偿标准也要改，但是怎么改是个问题。农地经规划批准转化建设用地之后，它的增值受益部分到底怎么分配是一个问题，改革用地制度也是一个问题。

如果老是以超低价格向工业企业供地，那我们培育不出好企业来。工业企业第一拼命压低地价，第二拼命要土地的规模越大越好，因为不值钱当然越大越好。但是如果将来城市发展了，过去的开发区慢慢变成市区，要调整规划，你想把地再拿回来，这个代价就不得了。所以我也接触过一些企业，他们不管生意能不能赚钱，反正地拿住了就保证不会赔钱，这个是主要的。因此，超低价格的工业用地，对于工业的转型非常不利，培育不出具有世界一流竞争性的企业。