怎么让民意不是过场

日前，武汉市政府常务会审议《武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定》（修正案），拟扩大禁鞭范围。市法制办于官网公布了两套禁放区域方案，征集市民和社会各界意见。

以立法民主化、科学化为目标，近年来，从中央到地方，对创新立法机制的尝试不少，征集民意可以说是其中的一个重要尝试。它满足了立法民主化的两个方面，即让公众有机会给与自身利益相关法律、法规的设立提意见，促进民意诉求充分博弈。尝试“双方案”，无形中扩大了讨论空间，于鼓励民意的充分表达而言，有着明显的积极作用，它也是地方立法重视民意的表现。

关于立法征求民意的新尝试，在全国其他地方也不少。比如，广州从2004年开始就要求全市所有立法项目必须在网上公开征求市民意见，江苏出现“征求民意最多”、修订稿处处有民意的立法草案等。对于征求民意的关注点，逐渐从“从无到有”的突破转移到怎么让这项程序常态化、让民意不在最终决策中扮演一个过场式的角色。客观地说，对后一个问题，很多人都不太有信心。

之所以没有信心，很大程度上与征求民意的进路有关。在很多事宜上，由于法律没有明确规定必须征求民意，要不要征求民意有着很大的随意性，不同地区、政府部门的做法各有不同。规范性不够，首先就给判断征求民意的效果设置了阻碍。

再则，立法具有阶段性，民意又需要充分讨论的空间，怎么将两者有效结合，决定着民意能不能被充分考虑。一些公众参与立法制度成熟的国家，会在每一个阶段为民意“预留”入口，让公众讨论在整个立法过程中得到持续。

具体来说，立法初期，政府会采用公开征询意见的方式，向外界告知本轮法律修改或立法的目的，让公众提出意见。此后，在一定公开讨论的基础上，官方会给出一个初步的文书样本，再次对外公布征求意见。经过第二轮意见采集，最终确定并公布明确文本的同时，还会附上制定法规的说明，给出制定依据和理由，公众意见采纳情况，对未采纳部分加以答复。整个过程，可以让公众清晰地看到自己意见的位置，为什么被采纳、为什么没被采纳，都不是无迹可循。相比之下，多出现于草案公布阶段，讨论空间不够大等问题，仍制约着民意在法律制定上发挥作用。

另一个值得注意的问题是，立法征集民意是不是可以作为广义的征集民意而存在？换言之，现在讲的让公众能够参与政府决策，能不能说就是立法范畴下的“决策”？这里要区分立法征集民意和其他层面的民意征询。事实上，作为立法机构的人大本身兼具了“民意代表”的职责，立法博弈很大层面取决于他们对民众意见的坚持。更需要进入民意征集范围的，倒是那些不走立法程序的其他公共决策。

广州这个早早把征求市民意见作为立法规定动作的地方，至今还疲于应对城市的规划和重大公共建筑的立项未经公开征求民意引来的争议，这些民意征求制度架构下的“盲点”，着实发人深省。