城乡公共服务一体化 应跳出“三农”抓“三农”

[摘要]我国城乡公共服务一体化的实践，应跳出就“三农”抓“三农”的传统思维定势，抓住主要矛盾和主要问题，既要大力发展农村城镇和城市郊区的公共服务，又不能忽视农村村庄和城市社区中农民的公共服务需求。

[关键词]公共服务; 城乡一体化; 趋势; 主要矛盾; 主要问题; 实践基点

我国城市化发展一直受到“三农”问题的瓶颈制约。由此，作为城市化主要内容的城乡公共服务一体化，不仅要担负起消解城乡二元经济社会结构的重任，为农业发展、农村建设和农民生活水平提高提供优质的、城乡均等的公共服务，而且还要在农业现代化、农村城镇化、农民市民化及其职业化中着力促使农业与非农产业、农村与城市、农民与市民的全面对接或并轨。

一、城乡公共服务一体化的发展趋势

党的十八大报告指出，我国要“加快完善城乡发展一体化体制机制”，形成“城乡一体的新型工农、城乡关系”。如此，城乡公共服务一体化发展要顺应城乡发展一体化的新趋势，不断调整、提高和完善农村社会的公共服务体制，进而催发我国农业、农村和农民的“脱胎换骨”。就当前城乡公共服务一体化实践状况看，我国农村社会的公共服务发展仍拘泥于农村场域内，多数公共服务建设活动是在城乡二元框架下进行的，以致农村社会公共服务的整体水平始终处于较低层次上，无法满足农业发展、农村建设和农民素质及其生活水平提高的需要。为了改变农村社会公共服务发展的落后局面，彻底扭转城乡公共服务不平衡的发展现状，也为了尽快提高农村社会公共服务的有效性，使公共服务全面覆盖“三农”领域，城乡公共服务一体化发展需要回应国家解决“三农”问题的战略安排，跳出就“三农”抓“三农”的传统思维定势，促进为农业、农村和农民的公共服务城乡一体化。

在公共服务为农业方面，城乡公共服务一体化要促进农业现代化。农业是农村经济发展的主导产业，是国民经济的基础。农业现代化不仅与13亿人的吃饭安全息息相关，还关联到能否全面建成小康社会和基本实现现代化。因此，为农业提供的公共服务需要面向农业现代化。促进农业发展的公共服务不同于为城市工业和第三产业提供的公共服务，即农业生产对自然条件有特殊的要求，为其提供公共服务更复杂、更有难度。既往为农业提供的公共服务主要集中在产前、产中和产后上，一般涉及农田整治、良种培育、化肥农药使用、机械耕种、产品销售等方面。而为农业现代化发展所提供的公共服务在总体上是不足的，也不符合农业现代化的发展要求：要么是临时性的，不稳定;要么供给方式落后，缺乏有效性;要么没有全局性，不符合城乡一体化要求。在城乡一体化进程中，农业发展对公共服务的要求越来越高，需要更全面、更能体现时代发展特点的公共服务。例如公共服务要促进都市农业、生态农业、旅游农业的发展;公共服务要支持农村土地流转、规模化生产和股份合作;公共服务要推动农产品加工、深加工以及市场化营销发展等。

在公共服务为农村方面，城乡公共服务一体化要促进新农村建设。当前正在推进的新农村建设不再是纯粹的政治口号，中央已赋予它“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等全新内容，并冀望通过新农村建设彻底化解“三农”问题，让农村居民分享到改革开放的发展成果。城乡公共服务一体化发展要为新农村建设提供公共服务，即除了为农业生产提供服务外，还要为发展农村非农产业、提高农村居民生活水平以及完善农村社会管理提供服务。具体地说，应当为道路、照明、交通、水电、通讯、污水处理等公共设施的城乡一体化提供公共服务，以改变农村的居住环境;加强农村社区公共服务中心建设，尽可能多地为农村居民的日常生活、文体娱乐活动提供公共服务，以改变农村居民的生活方式;完善村民/居民自治制度，提高农民参与管理、参与服务的能力，以改变农村管理的混乱局面。

在公共服务为农民方面，城乡公共服务一体化要促进农民素质提高和农民市民化与职业化。城乡公共服务一体化要坚持以人为本的价值理念，尽可能好地、多地为农民提供与市民均等的公共服务。在这方面，农村公共服务发展主要体现在三个层次上：一是为农村全体居民提供与民生相关的，如文化教育、卫生健康、社会保障等公共服务，以保障农村居民获得与市民均等的国民待遇，维护其生存权和发展权;二是为改造农民提供公共服务，使其成为有文化、懂管理、会经营的新型农民或职业农民/居村市民;三是为转移农民、减少农民提供公共服务，促使越来越多农民离开农村，进驻到农民集中社区、城镇社区或城市社区。时下政府将公共服务重点放在为农村居民提供民生服务上，这无可厚非，但从城乡公共服务一体化走向看，农村公共服务发展更需要各级政府重视农民改造，尤其要为农民转移提供公共服务。改造农民为新型农民或职业农民/居村市民，事关农业、农村的可持续发展和农民的未来走向，必须从城乡一体化的高度谋求公共服务的广泛支持。

由上可见，城乡公共服务一体化要打破农村公共服务画地为牢的禁锢，不能再就农业论农业、就农村论农村，或是就农民论农民。城乡公共服务一体化的发展不仅要立足于“三农”问题，更应当在“三农”之外寻求公共服务的支撑点，重塑符合时代新要求和新特点的城乡一体化新格局，促使为农业、农村和农民提供的公共服务与城市社会全面对接。

二、城乡公共服务一体化的主要矛盾与主要问题

党的十七届三中全会后，地方政府在国家把公共事业建设重点转移到农村的政策引导下大力发展了农村公共服务，农村的道路交通、水电管网、垃圾处理等有形公共服务，以及文化教育、体育娱乐、卫生健康等无形公共服务都有了较大程度的提高。但客观地看，无论是农村公共服务的数量还是质量，仍与城市有较大差距[1]。由于我国城乡二元化体制尚在破解中，城乡统筹关系还没有完全理顺，城乡公共服务一体化的矛盾与问题仍旧突出。

城乡公共服务一体化需要面对并解决诸多矛盾，如农村居民不断增长的公共服务需求与公共服务供给不足的矛盾、农村公共服务发展与经济发展不同步的矛盾、公共服务单一供给与多元复合供给的矛盾等。这些矛盾反映的是公共服务发展的普遍性问题，是城乡公共服务一体化实践活动的基本矛盾，而不是主要矛盾。根据城乡公共服务一体化的自身特性和发展规律，其主要矛盾应该着重反映并体现公共服务发展在城乡间的协调和平衡关系，重点解决公共服务在城乡间公正、公平分配的问题。就此而言，促进城乡公共服务均等化和地区间城乡公共服务平衡发展应该成为实现城乡公共服务一体化的关键和核心。换言之，城乡公共服务一体化的主要矛盾是农村公共服务发展慢与城市公共服务发展快的矛盾、农村公共服务水平低与城市公共服务水平高的矛盾，以及经济欠发达地区城乡公共服务一体化程度低与经济发达地区城乡公共服务一体化程度高的矛盾。