城乡公共服务一体化 应跳出“三农”抓“三农”（2）

因上述基本矛盾和主要矛盾，城乡公共服务一体化在实践过程中遇到了一系列问题，如：地区发展不平衡与公共服务差异问题;城乡统筹发展与公共服务不均等问题;新农村建设与公共服务不相称问题;农民公共服务需求表达冷漠与政府供给失误问题;政府、市场与社会的公共服务供给失灵与公共服务供给主体多元化组合问题;公共服务发展制度设置滞后与体制改革不到位问题、城乡公共服务实践突破与实现机制创新不足问题;等等。这些问题涉及面广泛，且有的根深蒂固，很难在短期内全部解决。当前，迫切须要根据城乡公共服务一体化的主要矛盾，甄别出主要问题，并加以攻克。

第一，城乡二元体制是城乡公共服务一体化实践遇到的核心问题。城乡二元结构造成了我国城乡在居民收入、生活水平、文化教育、社会保障、政治生活等方面的巨大差距，“这些差距不仅影响了中国城市和农村的共同建设，也阻碍了中国的经济发展和现代化建设” [2]。如“再不着手破除城乡二元体制，不仅阻碍农业的发展和农民收入的提高，而且还会使城乡收入差距继续扩大”[3]，它当然也会阻碍城乡公共服务一体化的发展。

第二，不断扩大农村公共服务供给是城乡公共服务一体化的中心问题。城乡公共服务差距大，主要表现在农村公共服务供给滞后于城市和供给不足上。因此，唯有不断增加农村公共服务的财政投入，扩大农村公共服务供给，才能从根本上化解农村公共服务供给不足的困境，满足农村居民不断增长的公共服务需求。

第三，地区间城乡公共服务发展不平衡是城乡公共服务一体化的棘手问题。城乡公共服务一体化，不仅要解决城乡公共服务的公平、公正、均等化问题，而且还要解决地区间城乡公共服务发展差距问题。不能解决了城乡公共服务一体化问题，却激化了地区间城乡公共服务发展失衡问题。中国沿海与内地、东部与西部差距大，统筹协调地区间城乡公共服务一体化发展是一项特别艰巨的工程。

第四，维护农村居民公民权是城乡公共服务一体化的价值问题。城乡居民都是我国公民，他们在权益上是平等的，不应该有身份、地位的区别。城乡公共服务一体化的实践不仅要增加农村社会公共服务的数量，提高农村居民的公共服务水平，还应当更好地维护农村居民的基本权利，以促进农村居民享有与城市居民同等的权利。

正确认识和处理城乡公共服务一体化的主要问题和主要矛盾，就是抓住了城乡公共服务一体化的根本和关键。由于城乡公共服务一体化是长期、复杂、艰巨的实践过程，主要问题和主要矛盾并非一成不变：在同一地域内的不同发展阶段，或是在相同发展阶段中的不同领域，城乡公共服务一体化的实际处境都不一样，甚至可能千差万别，与之对应的城乡公共服务一体化的主要问题和主要矛盾也不尽相同。由此导致的城乡公共服务一体化实践活动充满变数，行动上稍有不慎，轻则有可能给我国经济发展造成损失，重则有可能破坏农村、伤害农民、挫伤农业，使我国的“三农”问题雪上加霜。如此说，并非危言耸听。调查显示，由于我国有些地方政府在城乡公共服务一体化建设中没有把握好公共服务建设的主要矛盾并正确处理其主要问题，眉毛胡子一把抓，虽然投入了大量的财力、人力和物力发展农村公共服务，但农村居民的公共服务水平并没有明显提高，城乡公共服务差距也没有实质性缩小。此外，由于一些地方政府对城乡公共服务一体化主要问题和主要矛盾的判断错误，其公共服务实践活动偏离了农村居民的现实需要，不仅农民难以获得公共服务发展的好处，而且造成了有限的公共服务资源严重浪费，使农村公共服务发展陷入困境。老百姓对政府在农村公共服务供给与管理中的不当行为颇有怨言，有人将政府的公共服务建设项目称为破坏农村、不管农民死活的“败家玩意”。

三、城乡公共服务一体化的实践基点

虽然城乡公共服务一体化要以“三农”问题的解决为取向，按照城乡一体化要求为农业发展、农村建设和农民市民化/职业化提供城乡均等化的公共服务，但无论是为农业发展还是为农村建设所提供的公共服务，最终都要服从并落实在为农民的生产生活提供城乡均等化的公共服务上。鉴于当前农民群体集中居住并生活在农村村庄、农村城镇、城市郊区和城市市区里，且这些居住区的公共服务环境和基础都不一样，城乡公共服务一体化的一切实践活动都必须以农民居住区为基点。

农村村庄是新农村建设的重要场域，如何让居住在农村村庄的居民分享到改革开放和现代化的发展成果，如何保障他们享有城乡均等化的公共服务，已成为城乡公共服务一体化的艰巨使命。当农村公共服务建设遇到星罗棋布且发展参差不齐的村庄时，城乡公共服务一体化的进路不是不遗余力地建设每一个村庄的公共服务设施，也不是整齐划一地设法为它们提供相同的公共服务，而是要从全局上对现有村庄进行规划、整治。较好的做法是，按照“大村庄制”、“村改社区制”的设置拆、并、合现有村庄，并根据城乡统筹发展的需要，新建一批体现乡村产业特点、田园风光、乡土人文，且适宜农民集中居住的村庄，以彰显村庄的“千村万姿”特色[4]。这样做，有利于提高农村村庄的公共服务边际效益，改善村庄居民生产和生活环境，缩小城乡公共服务差距，也有助于避免农村公共服务重复建设和因村庄空心化而造成的公共服务投资浪费。

农村城镇是农村与城市联结的交界区，是农村城市化和农民市民化的缓冲带，也是城市文明和城市公共服务向农村辐射的重点区域。农村城镇建设，尤其是中心镇的发展，“有利于基础设施和公共服务向乡村延伸与倾斜，推动城乡基础设施共建共享、社会保障衔接、基本公共服务均等化发展，促进城乡资源均衡配置以及高端生产要素向农业农村流动，从而为加快农业农村现代化提供良好的要素环境和发展条件” [5]。农村城镇建设得好，文化教育、医疗卫生、健康保健、体育、娱乐、购物、就业、交通、通讯等公共服务与城市对接上，可以满足越来越多的农民离开农村、进驻城镇的需求，为更多的农村人民提供更优质、更全面的公共服务。农村城镇的公共服务发展是推进城乡公共服务一体化的最重要依托。

城市郊区地处城市周边，毗邻城市，城市的空间延伸逐渐将其改造为城市或转变为城中村，其居民迟早要转化为城市居民。我国城市化发展正在加速郊区农村的蜕变，凡是城市发展覆盖到的郊区，其居民已经基本享有了与城市居民一样的公共服务，甚至由于新城区的公共服务设施建设起点高、公共事业发展上档次，越来越多的城市郊区农民享受到了比城市原居民更好的公共服务，尤其在有形公共服务方面。但城郊居民复杂，有城市居民、拆迁失地农民、进城打工者等，他们对公共服务的要求不一样。公共服务如何满足这些不同人群的需求，尚是实践中的一个难题。城市郊区是城市化的重点区域，是城乡公共服务一体化的主战场，各级政府应按照城市公共服务水平打造它。