关于财税体制改革的思路

财税改革的主要目标应该是改变经济增长方式、改善收入分配、提高预算的透明度和法制化程度、提高财政的可持续性、控制系统性风险。

目前的财税体制所面临的主要问题包括：目前的财税体制的一些弊端助长了高投资、高耗能、高污染的增长方式；税收体制的问题阻碍了服务业发展、难以抑制高能耗高污染行业的发展、收入分配功能很弱；大量出台的区域规划、产业规划所提出的税收优惠，导致扰乱正常市场竞争秩序的恶性竞争；在支出方面民生开支不足但三公消费和对竞争性领域的经济活动干预过多；预算的透明度和法制化程度低，随意性强，无论是广度上还是深度上，当前的预算管理都没有满足向人大、社会提供完整信息的要求；全口径预算虽然框架已经建立但大部分应该上缴公共预算的国有企业利润仍然游离在外，预算缺乏长期预测因而无法反映长期财政风险；在中央和地方的财政关系方面，地方承担较多的支出责任而缺乏自主财力、透明的转移支付体制和通过透明方式独立发债的权力，制约了地方根据当地需求配置财政资源的空间，并可能产生大量地方平台不规范融资的系统性风险。

我们的主要改革建议包括：

１)三年内基本完成“营改增”，并以“营改增”为突破口，全面改革税制、推动中央和地方财政关系改革。

２)真正建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的审批、修改和监督能力；三年内彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费；在2015年底前将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高到20%，中长期内将此比例提高到３０－４０％；启动向社保划拨上市国有企业股份的试点；通过提高预算透明度抑制政府干预竞争性领域经济活动的冲动。

３)在中央与地方财政关系方面，要充分、具体地考虑每项支出责任的历史沿革和复杂性，将有较强 “外部性”的司法、环保监管、食品和药物安全、跨区域基础设施等部分支出责任集中到中央，推动基础养老金的全国统筹；鼓励地方在养老金个人账户、医疗、教育、土地等领域探索不同的改革路径和管理方式；考虑将特别消费税和车辆购置税的收入和税率决定权下放给地方，或允许地方开征零售税；减少专项转移支付，扩大以公式为基础的一般性转移支付，提高转移支付的稳定性和透明度。另外，转移支付的新体制必须充分反映农民工和及其子女的教育和医疗等公共服务需求在地区之间的转移，减少财政体制对城市化的阻力。

4)扩大地方政府通过透明方式独立发债的权力，逐步建立以市政债为主体的地方基础设施融资体制。要求发行市政债的地方政府公布资产负债表。通过立法、市锄制、增加透明度、加强地方人大监督、建立预警体系等改革来硬化地方政府的预算约束。

5)建立中长期预算框架，增强财政的可持续性。建立中长期财政预算框架(包括5－10年财政预测，并公布主要或有负债)。除了预算部门之外，还应该要求人力资源与社会保障部对长期(如今后40年)的养老金缺口和卫生费用进行预测。

一、财税体制改革的主要目标

财税体制改革应该达到如下几个主要目标：

1)改变经济增长方式，改善经济结构。部分由于财税体制的弊端(如税收体系过度依赖间接税、国有企业向公共预算上缴利润的比例过低、资源和环境税费太低、土地财政缺乏透明度等)，地方政府和企业倾向于追求投资拉动和粗放型的GDP增长，导经济结构的严重失衡。这些失衡表现在投资比重过大、消费比重过低；工业比例过大，服务业发展滞后；能源使用效率低、污染严重。需要通过税收改革(如“营改增”、资源环境税费改革)、国有预算体制改革(如国有企业上缴红利制度改革)、地方政府预算体制改革(增加透明度)、支出改革(如增加对节能减排的财政支持)来推动增长方式的改变和缓解结构性扭曲。

2)改善收入分配，促进社会公平。需要通过个人所得税改革、增加对民生的支出、改革国有企业利润分配制度等在近期内遏制住收入分配恶化的趋势，争取在中期内明显改善不同收入群体之间的收入分配。需要通过改革中央与地方的财政关系，提高公共服务均等化的能力，改善地区间的收入分配。

3)建立公开、透明、法制化的预算体制，约束政府过度干预经济，控制宏观税负，减少腐败。需要通过建立全口径预算体制，在几年之内彻底清理所有游离于预算外的政府收入和支出，通过消除体制外和腐败性收入，来达到减少宏观税负、提升增长潜力、抑制腐败的效果。将税收立法权收归人大，避免国家税收制度过于复杂和税收流失。用预算法规范政府行为，人大应具有预算修改权，并可追究政府执行预算的责任。

4)提高财政的可持续性，控制系统性风险。目前的决策机制在程序上不重视财政的长期可持续性。今后，各级政府和人大在确定每年预算时，应该对中长期财政收支和债务负担进行预测并以中长期预算框架的形式公开，确保当前政策与财政的长期可持续性相一致。在地方层面，必须解决基础设施融资的巨大需求与地方隐性债务风险之间的尖锐矛盾，建立既能支持城镇化的融资需求，又能有效控制风险的地方债务管理体制。

目前的财税体制在收入、支出、预算管理、中央与地方财政关系、地方债务五个方面都存在与改变增长方式、改善收入分配、约束政府行为、控制长期和系统性风险等目标不相适应的许多问题。以下具体讨论这些问题和相应的改革思路。

二、财政收入改革

财政收入方面的主要问题包括：

与其他行业的税负相比，服务业的税负过重，营业税体制导致重复征税，阻碍了服务业的发展和专业化分工。

个人所得税未能有效发挥调节收入分配的功能。个税的税基非常窄，对财政收入的贡献十分有限。目前缴纳个人所得税的只有大约2400多万人，占总人口比重不到2%。由于个税只覆盖了4%的就业人口，即使这些是最高收入的人口，但因为大部分高收入者没有被覆盖，因此很难起到应有的调节收入分配的作用。过去十年，由于社会压力，几次上调个税的起征点，许多人误以为将可以减少收入差距。事实上，起征收点的上调进一步减少了高收入者交税的比例，事实上加剧了收入分配的恶化。

我国目前以生产和流通环节税收(增值税、营业税以及企业所得税)为主的税收体系，虽然与我国的发展阶段有关系，但造成地方政府明显偏好投资和工业企业(因为工业是税收的主要来源)，而忽略为本地居民的服务，加剧了经济增长过度依赖投资的冲动。

资源税和环保收费的税、费率太低，无法起到抑制过度能耗和污染的作用。比如，目前二氧化硫(SO2)和氮氧化物(NOX)的排污征收标准过低，相比于安装减排设备的成本要便宜很多，因此许多企业更愿意支付排污罚款。