“把权力关进制度的笼子里”：为什么关？怎么关？（2）

《中国党政干部论坛》：正如您所说，不受制约的权力必然导致腐败，避免权力被腐化就要把权力关进制度的“笼子”。那权力会乖乖地“入笼”吗？倘若权力明知应“入笼”却总是在“笼子”口犹豫怎么办？

江必新：那肯定是不想更不愿“入笼”，所以才强调要“把权力关进制度的笼子里”。其实，早在1980年小平同志就说过，我们的“总病根”就是“权力过分集中”。解决这个“总病根”，在我国现阶段最有效的办法，就是在正确理顺党政关系的前提下，以权力控制权力，以权利控制权力，以民主监督权力，以法律规制权力。简单说就是这样几个关键词：分权（工）、民主、人权、法治、党政关系。

所谓分权（工）就是分散权力，防止权力过分集中，避免权力“一股独大”。分散权力在当今世界有两种情况，即权力分立和权力分工。权力分立（分权），是指国家权力不能集中于国家机构的某个部门或一部分人，而应当合理地分割成若干部分，由宪法授予不同的国家机构（部门）和不同的人们所执掌。法国哲学家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”而权力分工是在某一核心领导下的不同的国家机构相互监督与分工。我国全国人民代表大会制度就属于权力分工的范畴。分权或者分工的目的在于避免独裁者的产生。英国史学家阿克顿勋爵“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对的腐化”的名言就说明了“分散权力”的重要性。从技术层面上来说，分散权力是制约权力的前提。权力制约是指国家权力的各部分之间相互监督、彼此钳制，由此构筑一个关住权力的“笼子”，以保障公民权利。

再说民主。以“让公民与社会力量来参政督政”为主要内容的民主和分权（工）一样，能够强有力地约束权力，将权力这只怪兽锁入笼中。只有把权力放在民众的眼中去审视、去监管，人民所赋予的权力，才能为民所用，权力天然的兽性才会被制度所驯、为民众所服。对于权力监督，我国不乏规制，也不乏“高度重视”。但掌权者伤民现象并未真正得到扼制。究其原因，就是掌权者设计制作了“笼子”并掌管着“笼子”的钥匙，“笼子”看上去很美，却漏洞百出。权力来自哪里，掌权者就向哪里负责。这是职业道德，更是生存法则。相应地，关住权力的“笼子”由谁来设计，设计成什么样子，谁来掌控“笼子”的钥匙，是权力能否被驯服、能否心甘情愿待在“笼子”里、从而能否真正为民所用的决定因素。因此，把权力关进“笼子”，更要把钥匙交给人民。钥匙在人民手上，“让全体人民来监督”，变关猫的牛栏为制度的铁笼，迫使掌权者不得不成为公众的孺子牛，才算是真正实现了“人民当家作主”。

还有人权。人权可以划出权力的禁区，通过保护公民的生命权、自由权、人身权与财产权来划出一块政府权力绝对不得进入的领域，从而大大缩小了政府权力的活动范围。因此必须保证人民依法享有广泛的权利和自由。这就要求：一要在“广泛”上做文章。不仅保护人民私法上的权利，而且要保护人民公法上的权利；不仅承认国民的法定权利，而且要承认国民的基本人权与正当利益；不仅要不断扩大人民的政治权利，而且要不断扩大国民的经济社会文化环境权利；不仅要强化对自由权的保护，而且要强化对平等权的保护；不仅要保护当代人的权利，而且要保护子孙后代的权利。二要在“保证”上下工夫。其一为权利的行使提供必要的物质资源，其二使每项权利相应的义务或职责具有对应支持，其三有效防止权利遭受公共权力的侵害，其四切实保障权利的平等行使，其五健全权利受损的救济机制，使受公共权力侵害的私益得到及时赔偿或补偿。

再次是法治。“民主和法治可以被看作是克服国家与社会之间的矛盾的两种不同的方法。国家的建立对社会来说是必要的，但是它也代表着一种威胁。法治是要约束国家的权力，而民主则是要在行使国家权力的过程中动员社会。”用宪法和法律来规范权力，通过确立法治来对权力加以法律的约束，确保政府是法治的，而不是人治的。公元1215年，英国的一些地主联合起来，第一次成功用法律束缚君王，由此开创了法治驯化权力的先河。对权力的监督和制约，是任何法治形态的基本要义。破坏法治的最大危险一般情况下都来自权力，只有约束好权力，国民的权利和自由才可能安全实现。

最后一个是党政关系。区分党权与国权，正确处理党政关系，这是由我国特殊国情决定的。《中华人民共和国宪法》序言确定了中国共产党的领导地位。中国共产党对国家的领导权是政治、思想与组织的领导，因此，党权与国权是不同的。党对国家必须实行政治领导，但不能因此而使党凌驾于宪法和法律之上，使党行政化、司法化。只有正确处理好党政关系，才能从根本上优化对掌权者行使权力进行监督的条件与环境。