“把权力关进制度的笼子里”：为什么关？怎么关？（3）

《中国党政干部论坛》：把权力关进制度的“笼子”，关键还是要看“制度笼子”的质地。您刚才说到变关猫的牛栏为制度的铁笼，我想起13年前江西省原副省长胡长清因贪污受贿被严惩，死前曾说“组织的管理和监督对我而言，如同牛栏关猫，进出自由”。习总书记谈到“把权力关进制度的笼子里”时要求建立“三不”机制。您怎样理解这个“制度笼子”？好的“制度笼子”应具备哪些特点？

江必新：要关住权力，加强教育、重视掌权者的个人德性固然重要，但更重要的是制度。小平同志就曾说过，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面……必须引起全党的高度重视”。这指出了制度的重要性，也强调制度必须是良善的。

一般来说，好的“制度笼子”具有以下特点：一是客观性。不能脱离和超越其产生的前提和条件，应当符合我国的世情、国情、社情、民情。二是代表性。必须体现多数人的整体意志和利益，应广泛听取各方声音，吸纳各种力量，集合各方才智，共同打造腐败的“终结笼子”。三是严密性。我们党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作。但是现有的一些法规制度，有的相对滞后或过于笼统，有的虽然建立了一些相应的制度，但落实的力度不够。当务之急是要编织更为坚实、合体的“制度笼子”，彻底解决“牛栏关不住猫”的问题。四是可操作性。不仅在实体内容上切实可行，在程序上也要简易方便。五是刚性。事实上，用来关权力的“笼子”一直都有，但或许是看管“笼子”的人不够尽职或者不独立公正，致使权力从笼内轻易窜出，为所欲为，从而导致用来关权力的“笼子”成了“纸笼子”。   

《中国党政干部论坛》：编织好更为坚实、合体的“制度笼子”以解决“牛栏关不住猫”的问题，您认为重点应进行哪些相应的改革和完善？

江必新：首先是优化权力。不科学不合理的权力结构，是“纸笼子”。“纸笼子”是关不住权力这只猛虎的。党的十七大报告提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是对改革开放以来我们党在探索权力制约和监督机制方面的重要经验和实践成果的总结，是对权力结构和运行机制认识的进一步深化，对于规范权力运行、从源头上防治腐败，对于深化我国的政治体制改革，意义重大。当前在优化权力内部结构的同时，也要优化权力行使的外在环境。国务院《全面推进依法行政实施纲要》中已有明确规定。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定外，行政机关不要通过行政管理去解决。

第二，职权法定。“行政机关是法律的产儿”，权力在形式上只能来源于法律，由法律规定。法律应当规范权力的运行，为权力运行设定明确的范围、条件和界限。国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调指出,行政执法要在“法定的职权范围内实施”。掌权者必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。这与“凡法律没有禁止皆可为”的公民权利不同。职权法定，越权无效，是公法的主要原则之一。凡法律没有授予的，掌权者就不得为之。法律禁止的当然更不得为之。

第三，合法合理。合法性原则，是指权力的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。德国近代行政法学的奠基人奥托·迈耶把行政合法性原则分解为法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则要求行政机关不得实施与法律规定不一致的行为，任何行政行为若与法律规定相冲突则无效,该原则亦称为消极的依法行政原则；法律保留原则要求行政机关的行政行为必须有明确的法律授权，否则不得行为，因此该原则亦称为积极的依法行政原则。由于自由裁量权的大量出现，为防止权力的滥用，应当为权力的行使设定正当目的及合理基准与要求，因此合理性原则也随之出现，并成为合法性原则的延伸或拓展。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对行政机关合法合理行政提出明确要求。

第四，程序正当。“把权力关进制度的笼子里”尤其要注意设置程序“笼子”。通过设立具有高度正当性的程序，通过赋予利益相关方充分的程序权利，通过科学、有效且符合规律的管理，通过有效而理性的层级监督和外部监督等，确保掌权者正确行使权力。这些程序包括听取意见、利益回避、平等对待、兼听则明、公正高效、便民利民等。当前我国在设置程序“笼子”中，应重点关注参与原则和公开透明原则。

第五，有效监督。对权力的监督，从监督主体上看，可以分为利害关系人的监督、专门国家机关或者机构的监督和社会舆论的监督。在所有对权力的监督方式中，来自利害关系人的监督是最好的监督。因此，必须充分赋予利害关系人以知情权、参与权、表达权、协议权、异议权、请求救济权等权利，确保其理性、有效、适度参与决策及其执行程序。“制度笼子”一旦制定出来，包括制定者都不能随心所欲去违反。因为好的制度，必然以强制性为后盾，必然以科学分工的“专门机构”有效权力制衡为保障，确保掌权者的意志不得凌驾于法律和人民之上。专门国家机关或者机构的监督包括司法监督、行政监督、监察监督、审计监督、舆论监督等。其中最为重要的是司法监督。应为司法机关依法独立公正行使职权创造体制条件，并设置高度正当的司法程序。司法的性质、功能和使命，要求司法主体必须具有中立性，而司法的中立须以确保司法机关独立行使职权并有足够的能力抗拒任何形式的干扰为条件。在中国，对司法的干扰，不仅来自“金钱”和“权力”，还来自“人情”和“关系”，这种国情和现实，使中国的司法所面临的干扰风险非常大，必须进一步推进司法体制改革和制度完善。需要说明一点，即使是专门国家机关或者机构的监督者自身也要受到监督，而且要受到更加严格的监督。也就是说，在强化监督的同时要防止监督权的滥用。习总书记说打铁还需自身硬，要用铁的法律纪律打造监督队伍，以保证监督者足够“铁”，足够“硬”。

第六，问责制度。问责制已经成为世界通行的政府管理机制。问责制的本质在于对权力的违法或不当行使进行责任追究，体现了责任政府的原则。问责制是现代国家强化和明确责任、改善国家治理的一种有效制度，是民主政治的本质要求，正如潘恩所说:“一切授予的权力都是委托，一切僭越的权力都是篡夺，政府权力来自人民，必须对人民负责。”国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。