西方民主质量研究：理论构建与量化测评

民主质量是民主巩固研究的深化和扩展，其研究旨趣在于通过一系列指标评估民主国家的政体稳定性和民主治理绩效。在民主质量的理论构建上，拉里·戴蒙德(Larry Diamond)和莱昂纳多·莫里诺(Leonardo Morlino)的研究具有重要地位。在民主质量的量化测评方面，戴维·坎贝尔(David F. J. Campbell)的研究更具说服力和影响力。本文从民主质量研究的缘起、理论构建、量化测评等方面勾勒了民主质量研究的基本现状，同时还对民主质量研究的理论与现实意义、存在的问题以及未来的发展前景进行了分析。

一、民主质量研究的缘起

第三波民主化浪潮后，许多新兴民主国家虽然实现了从非民主政体向民主政体的转型，但却并未达到民主的“巩固”状态，反而出现了经济停滞、政局动荡、公职人员腐败、公众参与度和满意度低等民主失范现象，某些国家甚至出现了民主崩溃和民主化回潮。民主的巩固不仅成为新兴民主国家紧迫和艰巨的任务，也相应地成为比较政治学中民主转型理论研究的焦点所在。如果说民主转型理论更多关注非民主政体如何向民主政体“过渡”的“结构性”和“策略性”问题[1]，那么民主巩固理论则倾力于研究新兴民主国家民主体制的稳定性和有效性。也就是说，民主的巩固不仅意味着新兴民主国家必须完善民主制度的基本结构，也要培育和开发支撑民主政治有效运转的一系列政治、经济、社会和文化条件。

从理论上看，民主巩固理论似乎为新兴民主国家摆脱上述困局指明了方向，但实际上，这可能是“一种静态的、目的论式的想法”[2]。许多新兴民主国家长期处于“未巩固”状态，如果仅用“巩固”还是“未巩固”对这些国家进行贴标签式的处理并无助于它们民主的成长，于是就需要更为细致精确的民主理论对这类国家进行分析和评估。与此同时，随着民主巩固研究的扩展和深入，一些学者将民主巩固等同于民主化转型后对这些转型国家所有政治问题的研究[3]，从而使民主巩固理论的解释力大打折扣，正如施德勒(Andreas Schedler)所批评的那样：“民主巩固作为一个万能的概念，一个垃圾箱式的概念，内涵丰富却缺乏一个核心，这就使得它的理论解释力受到质疑。”[4]

针对民主化回潮的事实和民主巩固理论的缺陷，西方政治学者开始对既有的理论进行反思和创新。在民主巩固理论的基础上，学者们尝试引入更多的相关因素来分析民主体制的稳定性和有效性问题，其中重要的研究就是对民主的治理绩效进行评估，这种评估不仅有利于对不同国家的民主程度进行横向比较，探究与民主有效运转相关的因素之间的变量关系，也有利于判定民主政体的稳固程度。正是在这样的构想和方法启发下，有关民主质量的研究应运而生。民主质量的研究不仅关注如何巩固新兴民主政权，那些传统民主国家也在其研究对象之列，因为传统民主国家同样出现了政治参与度和公众满意度低的民主衰落问题。“如果注意力仅仅局限于如何巩固新生的民主政权的话是不够的”，“巩固的民主政体仍然需要继续提高其质量”。[5]因此，“在政治和学术方面的一个急迫任务是，研究如何提升大多数巩固的民主政体的质量”[6]。现在，越来越多的学者、政治家和援助计划的实施者开始对如何评价和改进民主政府质量的选题产生了浓厚的兴趣。[7]

二、概念化与多维度体系：民主质量的理论构建

在已有的民主质量研究文献中，戴蒙德和莫里诺对民主质量的理论构建具有代表性。他们首先对“民主”和“质量”两个概念进行了明晰的界定，在此基础上将两个概念融合衍生出更易把握的民主质量概念。在民主的定义上，戴蒙德和莫里诺通过经验性界定认为，民主需要具备普选权、自由和公平竞争的定期选举、至少存在两个实力相当的政党、可选择的信息来源等至少四项基本条件。只有通过考察是否满足上述四个基本条件才能进一步确认某一政体是否达到了理想民主的三个目标，即人民主权、政治自由和政治平等。对于“质量”的定义，他们受到工业产品质量检测的启发，将产品质量检测涉及的程序、内容和结果引入到民主质量的理论研究中。其中“程序”是指产品生产过程，需要一些规则的规范；“内容”涉及产品的结构属性、材料和功能；“结果”则是通过消费者的满意度来考量。由此引申，他们对民主质量也依照程序、内容和结果进行划分。从程序意义上来看，民主质量包含了五个维度：法治、参与、竞争、垂直问责和横向问责；从内容角度来看，民主质量包含了两个维度：政治自由和政治平等；从结果来看，民主质量的优劣取决于回应性。回应性提供一个基础，据此可以测量公共政策(包括法律、体制与预算开支)在多大程度上回应了通过政策过程而整合起来的公民需求和偏好，从而把程序和内容联结了起来，因此，回应性也是最关键的一个维度。[8]

由于这八个维度是理解和分析民主质量的重要变量，因此，戴蒙德和莫里诺对这八个维度做了详尽的阐释。这项研究工作浩繁复杂，戴蒙德于2003年在斯坦福大学民主发展与法治中心(CDDRL)召开了一场关于民主质量的专题讨论会，邀请众多政治学者分别对八个维度进行论述。与会者达成了以下共识。

法治。法治是民主质量其他维度的评估基础。奥唐奈(Guillermo O' Donnell)认为，关于“法治”评估的经验性指标包括六个指标域：法律制度、国家与政府、法庭及其辅助机构、国家机构、社会环境和公民权利、人权。[9]当然，当今世界也存在许多“不自由的民主国家”。在这些国家中，竞争性选举和公众参与中存在着相当程度的违法行为，权力滥用问题同样存在。这样一来，这些政体的非自由性(包括缺少真正意义上的法律基础)破坏了其民主特性。而低程度的法治则可能意味着贫困人群和边缘群体难以实现真正的参与，个体自由得不到保证，一些公民团体难以组织起来以表达利益诉求，而资源丰富、联系紧密的群体则得到了不应有的偏爱。进而，腐败和权力滥用行为猖獗，政治竞争缺乏公平性，选民很难使统治者对其负责。

参与。一个政体只有赋予其所有成年公民政治参与权，包括公民权，才算得上是一个民主政体。但一个好的民主政体必须保证所有公民真正能够用这种权利影响决策过程，这包括投票、结社、集会、抗议、为自己的利益游说。就参与而言，如果在现实政治生活中参加投票、参与政党活动、组织公民社会、讨论公共政策问题、与当选代表交流并要求他们对选民负责、监督政府行为、对地方公共事务直接介入等事务中都能体现出广泛的公民参与，那么就可以说这一民主是高质量的。

竞争。为了成为真正意义上的民主政体，一个政治体制中的政党之间必须有定期、自由并且公平的选举竞争。民主政体随其竞争程度的不同而不同，这主要受到如下因素影响：新兴政治力量进入选举领域的开放度，现任官员被罢免的难易度，以及相互竞争的政党获得大众媒体支持和竞选资金的平等性。根据选举体制的类型，民主政体在关键性选举上可能或多或少地允许有一定的间隔。基于比例代表制的选举制度可能在竞争的一个维度上表现很好，但它却会以牺牲竞争性的另一个维度为代价，因为拥有相对有限选票的众多政党倾向于产生一个拥有稳定政党联盟的联合政府。所以，没有一个客观的方法来决定哪种选举制度会产生高质量的民主。

垂直问责。问责是当选的政府和公职人员有义务就其公共政策和政治决策回答选民或宪政团体的疑问。一般意义上的问责被认为是自下而上垂直性的，它关涉权力来源和受托者明确的利益关系和责任关系。正如菲利普·施密特(Philippe C. Schmitter)所指出的那样，在现代民主政体中，代表在公民和统治者之间的负责关系上扮演着关键的调解者角色。[10]政治竞争和参与是垂直问责的关键条件，选民关心度、信息和选举结果是否经得起推敲也同样重要。同时，垂直问责要求政治竞争和权力分配足够公平，从而使得使各级政府都有可替代的选择，以及使选举结果发生改变或至少存在改变的可能。同时，选民和社会组织(媒体、利益集团、智库等)在进行质问和责难时享有行动上的自由，法律保护他们不受胁迫和惩罚。

横向问责。问责制的运作过程要求在位官员行为守法、恰当，不仅要回应支持者，也要回应反对者以及拥有监督资格的专家和合法机构。由于政府中的某一官员或部门大多以平行的方式而不是作为通常的“命令与服从”关系来回应其他官员或部门，因此，这种形式的问责被称作横向问责。横向问责机构的例子包括立法部门中的反对派、立法机构组成的特别调查委员会、法院、审议机关、反腐败委员会、中央银行、独立的选举机关、政府调查舞弊的官员以及其他旨在检查和限制执政者权力的部门。

自由。政治自由包括三种权利：政治权利、公民权利和社会权利(或是社会经济权利)。政治权利包括选举权、被选举权、竞选权和组织政党的权利；基本的公民权包括个人的自由、安全和隐私等；社会经济权利主要包括私人的财产权和经营权。这些权利使得广泛的政治参与和竞争以及相应的垂直问责成为可能。确保政治和公民权需要许多公平的体制条件以及上面提及的横向问责，包括对参与、竞争和垂直问责的尊重。同时，体制上最重要的是拥有一个独立的、有能力的和被赋予宪法上权威的司法机关。

平等。前面讨论到的许多维度都暗含着或需要——民主这个词本身通常也体现着——所有公民正式的政治和法律上的平等。虽然平等是永远无法完全实现的理想(即使是从严格的政治意义上讲也是如此)，但是，好的民主却要确保每个公民和团体享有同样的权利，受到同样的法律保护，都能真正地、便捷地与司法机关和权力机关接触。民主并不要求一套特定性质的社会或经济政策，但它在实践中的确预示一定程度的政治平等，尽管这种政治平等在财富和身份不平等过于悬殊的情况下很难实现。

回应性。回应性与垂直问责极为相似，它涉及公民对政府表现及其合法性的满意度。当民主过程促使政府“制定和实施公民需要的政策”时，民主政府是回应性的。然而，在现实世界中，回应性很复杂，难以评价。即便是受过良好教育、消息灵通的公民也不是总能识别他们的利益，政策选择需要技术专家的评价。政策制定者必须做出权衡，在公民短期偏好和长期利益中做取舍。有利于回应性的因素包括活跃的公民社会、功能良好的政党组织等等。[11]

从逻辑和事实来看，这些不同的维度彼此密切影响、相互强化，最后形成一个体系，任何一个维度缺失或不合格，都可能会影响到民主的整体质量。当然，需要指出的足：“好的民主并不是在民主质量的每一个维度都表现出色，而是在各种维度之间达到一种合理的平衡状态。”[12]从戴蒙德和莫里诺的观点来看，一种优质的民主应当可以为公民提供高度的自由和政治平等，并通过立法对公共政策和政策制定者进行普遍的控制，而且权力机构也在依法运行。如果从评估民主质量的程序、内容和结果三个角度来看，优质的民主首先从结果意义上来看，应该是一个公民对其治理普遍满意的合法体制。其次，从内容意义来衡量，优质的制度民主中的公民、团体、组织可以享受广泛的自由和政治平等。最后，从程序意义来看，好的民主应当是：人民可以通过主权来评判政府是否依法为公民提供自由和平等的保障；公民及其组织可以通过政治参与来制约民选官员的行为和政策；公民可以监督法律的效率和公平、政府的效率以及政府官员的政治责任感，并且(在法律和宪制框架下)政府机构之间也能相互制约和监督。

戴蒙德和莫里诺的努力使民主质量研究受到越来越多的学者的关注，在众多的相关研究中，他们的概念维度和分析框架得到广泛借鉴和应用，在2003年CDDRL召开的主题为“民主质量：改进还是转换?”的学术会议上，他们较为完整地阐释了其理论框架。此外，本次会议还收集了一组关于民主质量的比较研究成果，来自亚洲、非洲、南美洲和欧洲等地的学者分别就本地域的民主质量进行了有益的比较研究。