家族政治与基层治理（4）

制度空间：政治录用与权力结构

干部录用的渠道。1998年以前，干部录用渠道较多：毕业分配，早先中专以上院校学生，毕业即获干部身份，可以直接分配至党政系统工作;军队转业，军队转业干部(包括志愿兵)，不论级别，可以直接专业进入地方党政部门;基层晋升，少数村党支部书记、村委会主任经聘用、提拔进入事业编制或行政编制的干部序列;招干招工，面向社会招考，或对本系统干部、职工子弟定向招考，录用干部编制或工人编制(日后寻找机会转干);外部调入，由事业单位、国有和集体企业调入。1998年以后，干部录用渠道逐步收窄，录用方式日趋严格，行政编制干部(初次录用)凡进必考，事业编制职数大量削减，军队转业干部也只有一定级别以上才能直接进入党政部门，高校选调生也由原先免试进入转为竞争考试、择优录用(录用比例高于一般招考)。

权力空间：权力结构与运作机制。不论是初次录用，还是日后晋升，不管是以前还是当前，干部子弟都占有明显优势，现行制度安排为权力运作提供了很大空间。根据中国现行制度安排，纵向来看，权力高度集中于上级，上级决定着下级的职业发展和福利待遇，下级对上级存在着事实上的人身依附。横向来看，社会权力高度集中于政治组织，而政治权力高度集中于党政首长。同时，权力运作通过“常委会”、“书记会”、“办公会”、“碰头会”等形式在狭小圈子甚至个人空间私密进行，权力行使的个人化和随意化也就难以避免。所以，只要获得上级领导的信任和支持，一级地方领导或部门首长在其辖区或系统内是很难被有效监控的。特别是县域之内，由于地处偏僻，远离上级领导和大众视野，加之县域民众行动能力弱小，政治权力不易监督，很难约束，几乎成为绝对权力。

为了尽量减少地方因素的负面影响，确保政治忠诚和上级权威，提高施政效率，在当代中国政治制度的安排上，明确规定了干部任用的回避制度。2006年8月，中共中央办公厅印发了《党政领导干部任职回避暂行规定》等三个文件，其中对领导任职的“地域回避”做出的规定是，“领导干部不得在本人成长地担任县(市)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市(地、盟)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。”同时，《公务员法》也明确规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”这种制度设计能在一定程度上减少地方因素的影响，提升上级权威，但并不能够根本遏制权力滥用以及家族势力对地方治理的负面影响。因为权力滥用和家族政治的根本原因在于权力难以受到有效制约，而非权力拥有者来自哪个地方。如果权力拥有者不能受到有效约束，不论其去何处任职，都难以避免权钱交易等滥权现象。反之，即使是本地任职的官员，在本地权力体系的构成因素之间具有相互制衡功能的前提下，也不可能滥用权力。

于是，我们看到，某一干部异地任职以后，他的亲戚朋友成群结队随之而入，或寻求商机，或进入仕途，不一而足。而所谓异地任职基本就在同属一市(省、县)的邻县(市、乡)任职，领导还是原来的领导，与交流到自己原籍任职的干部也大多非常熟悉，有些还是甚至长期共事的同僚，所以，不管是出于人情人面还是出于利益交换，相互帮忙或隔空招呼都是普遍现象。

干部子弟的自身优势：能力与人脉。总体来看，干部子弟在从政知识、施政能力方面往往更具优势。干部子弟能够受到更好的教育，领导的子女在当地一般上的都是最好的小学、初中和高中，进入较好大学的几率也更高，校内校外也能得到更多的历练，家庭内部的言传身教、耳濡目染，也使他们拥有较多的从政知识和施政技能。同时，领导干部及其子女形成了一个熟人圈子，互相比较了解，干部子弟更易被领导干部群体所熟悉和赏识，在政治运作尚不透明以及干部人选的提名权、推荐权依然只有少数领导掌控的情况下，即使没有干部亲属临时的推介和举荐，干部子弟无疑也具有更多录用和晋升机会。

现实状况：特点与影响