郑永年：为何体制创新更具红利？（2）

亚洲日本的改革也不容易。日本曾经创造了世界的经济奇迹，在短短的20年间跃升成为世界上第二大经济体。无论是经济的高速发展、社会福利制度的建立，还是政治的民主化，日本为世界所瞩目。但是，在过去的20多年间，日本的情况每况愈下。日本政府并不是不想改革，但就是改革不动。小泉纯一郎任自民党首相期间，为了克服庞大的既得利益，就想通过民粹主义，动员民众的方法。这种内部的民粹主义很快导致了外部的民族主义，恶化了和邻国中国和韩国的关系。

日本民主党高唱改革而上台，但也没有能够做任何有意义的改革。安培政府上台以来也想改革，但再次搞外部民族主义。这使得日本的“改革”进入一个恶性循环。国内庞大的既得利益，实际上很难通过民粹主义的方式来改革。这一点日本和欧洲类似，因为在大众民主下，选票是政府赖以生存的基础。但和邻国搞不好关系，更是进一步制约着内部的经济发展。至少到现在为止，人们还看不到日本的前途在哪里？

实际上，无论是欧洲还是日本，从历史上看，庞大的既得利益只有通过强有力的政府才能加以克服。但如果大众民主产生不了这样一个强有力的政府，任何有意义的改革将会非常困难。

美国的情形要好一些。美国的民主制度一直在避免欧洲式的福利制度。民主制度有利于一些方面的改革，但不利于另一些方面的改革。福利制度就是一个很好的制度例子。福利制度的产生和民主制度并没有必然的联系，例如德国的社会保障制度，是俾斯麦时代创始的；法国的大众教育制度，是拿破仑时代创始的。但民主制度产生以来，大大推进了福利制度。也就是说，福利制度的改进，和民主的扩张相关。

美国具制度创新能力

不过，如前面所讨论的，现在的大众民主制度本身，已经成为改革福利制度最大的阻力。美国并没有欧洲国家那样的负担，其中一个重要原因在于，美国并没有欧洲那样由政府主导的福利制度。美国的很多福利和企业有关。美国之所以被视为是典型的资本主义社会，主要是因为美国一直在抵制欧洲那样的福利制度。

实际上，更为重要的原因在于美国制度的创新能力。从改革和发展的角度看，美国民主政治制度的优点，并不在于其改革容易，而在于其创新容易。美国体制的改革并不容易。体制改革会触动既得利益，所以没有危机就不会有重大的体制改革。美国的体制改革，大多发生在重大的危机之后。19世纪欧洲风起云涌的工人阶级运动，触动了美国的统治者加紧了各方面的制度建设，尤其是经济监管制度。上世纪30年代大萧条，促成了美国的社会保障制度的建设。要强调的是，这些制度建设是增加新的制度，而不是改革老的制度。尽管建设新制度也要触动既得利益，但建设新制度显然要比改革老制度要容易。

要注意到，并不是每一次危机都能被用来克服既得利益。例如2008年美国次贷危机导致了全球性金融危机，但要改革华尔街的既得利益非常困难。到目前为止，人们并没有看到美国政府有真正有效的举措来改革华尔街体制。再者，因为在大众民主下，政府所受的制约越来越大，即使是意在建设一些新制度的改革，也越来越困难。例如2008年之后，奥巴马政府试图进行一项只涉及到数千万人的医疗体制改革，就遇到了政治上的强有力的抵制。

但从总体上说，比较欧洲和日本，美国制度表现出强大的的创新能力。几个方面的制度，保障了美国社会的三个社会角色的创新能力，即地方政府、企业和社会。第一，美国具有一个典型的联邦制结构，容许地方政府有巨大的创新空间。地方政府具有很大的立法权，这是地方政府创新的制度保障。这是法国学者托克维也尔早就观察到的。较之法国的中央集权制度，美国权力相当分散，这使得美国的制度更具活力。

第二，美国政府本身没有企业，企业的自主权保障着企业的创新。企业是政府的财源，企业做好了，政府的财源就充足。反之，企业做不好，政府的财源从哪里来？所以，美国的企业是世界上最自由的，因为他们面临的来自政府的管制和规制，较之其他社会少。美国的军事工业更是说明了这一问题。美国是世界上最强大的军事大国，但政府本身并不拥有军事工业。美国的军事工业创新，完全由企业来完成。政府每年把巨大的国防费用导入私人企业，企业拥有巨大的科研经费来自主创新。冷战期间，美国能够战胜当时的苏联，依靠的是企业。苏联政府拥有企业，依赖政府企业来创新。尽管也在很多领域发展出高科技来，但显得不可持续。整个国民经济的军事化最终导向了经济的解体。