亚洲五国宪政发展道理的比较研究（3）

　二、印度的案例

印度是世界最古老的文明之一，在殖民化过程中，它的法律及政治体制经历了全面的西化。“这种对其传统规范体系的转化，是世界文化交流史上值得瞩目的成就之一”［4］P16。英国东印度公司成立于1600年，并于 17 世纪开始于印度活动； 到了 1858年，英国政府正式就印度行使主权，负起管治印度的责任［5］。英国国会制定《1858年印度政府法》，作为英国在印度施行威权主义的殖民统治的法理基础。英国普通法的基本概念和体制，如法院制度、司法独立、律师制度等也被移植到了英属印度。后来，英国将民选成分引入了印度的立法议会，使印度政治体制朝向英国西敏寺式的代议政制发展，虽然这举措当时并非是为了推动印度独立。印度人组织了自己的政党———如1885 年成立的印度国民大会党，及 1906年创立的全印穆斯林联盟。第一次世界大战期间，国大党展开其地方自治运动，争取由印度人自治［6］。后来，圣雄甘地带领国大党进行不合作运动的非暴力抗争，目标是追求印度完全脱离英国统治而独立。二次大战后，英国最终同意让印度独立。全印穆斯林联盟对于将英属印度分割为印度与巴基斯坦两国的建议得到接纳。英国国会制定的《1947年印度独立法》正式确立印、巴为两个新的主权国家，各自拥有其制宪会议，以制定各自的宪法。经过两年的讨论，印度制宪会议在 1949 年通过了《印度共和国宪法》(简称《印度宪法》) 。

这部新宪法在通过时包括序言、22 篇( 395 项条文) 和 8个附表，是世界上篇幅最长的宪法。在其他国家由一般法例规定的许多行政细节，也都包括在这部宪法之内。如果把该宪法与《1935 年印度政府法》(即印度独立前英国国会为英属印度通过的最后一份宪制性文件) 相比较，我们会发现两者之间有相当延续性： 新宪法中不少条文都是从《1935年印度政府法》复制而来的。新宪法基本上包含西方自由主义民主宪政国家宪法的所有特征，既肯定主权在民的原则，又设定了人权保障的制度。它并跟随《1935年印度政府法》所设的架构，采取联邦制，部分学者称之为准联邦制，划分印度联邦政府和各邦政府的权力［7］P677－680。在联邦和邦两个层次，印度宪法都设立了英式议会内阁制的政治体制。同时，印度也引进了美国式的违宪审查制度，由法院审查立法行为与政府行为是否违宪。

《印度宪法》其中一个特色，在于其第四篇列出的一套“国家政策的指导原则”( 简称“指导原则”) ，宪法明文规定这些原则的执行并无可诉讼性(即不由法院在审理案件时直接应用和执行) 。这种指导原则的 设 立 是 由《爱 尔 兰 共 和 国 宪 法》所启发的［6］P29。指导原则包括国家的一些基本方针政策，如维持公正的社会秩序以促进人民福利( 《印度宪法》第 38 条)，确保社会物质资源的占有与控制，应以最有利于公共利益的方式分配( 印度宪法》第 39( b)条) ，及避免财富与生产手段过于集中，损害公众利益( 《印度宪法》第39( c) 条) 。指导原则也涉及公民的社会、经济与文化权利，如拥有基本的谋生手段的权利( 《印度宪法》第 39( a) 条)、工作权、受教育权、享有公共援助权( 印度宪法》第 41 条)，以及保障人民能够就业、拥有起码的工资和工作条件，以确保他们能享有合理的生活水平，并享有闲暇与参与社会和文化活动的机会。( 《印度宪法》第 43 条)考虑到印度社会中传统的种姓制度，以及社会与经济上的严重不平等现象，以下指导原则显得尤为重要：国家须特别关心与促进弱势阶层的教育与经济利益，特别是表列种姓和表列部族( 于宪法附表列出的种姓和部族) ，并须保护他们免受社会不公及任何形式的剥削(《印度宪法》第 46 条) 。在此应当指出，宪法也为表列的种姓和部族预留了在人民院( 又称下议院) 及邦的立法院中一定比例的议席( 《印度宪法》第330、332 及 334 条) ，并废除了贱民制( 《印度宪法》第 17 条)———传统观念中将某种姓视作“不可接触的人”的制度。由此可见，《印度宪法》并非单为建立政治体制和宣示基本人权自由而设，同时也是为了促进社会改革。究竟维护社会下层种姓(即表列种姓、表列部族) 与其他在社会及教育上的落后阶层的利益，是否构成对其他人的歧视，这一直是在印度宪法学中最具争议性的议题之一［8］P397 －398。例如1990年印度政府实施《曼达尔委员会报告书》的建议，为社会和教育上的落后阶层预留一定比例的公职名额，结果导致了大规模的族裔骚乱［4］P29、33。在公务职位聘用中，机会均等与优待弱势之间的矛盾，成为了宪法诠释的问题。在Indra Sawhney v Union of India一案中，印度最高法院讨论了这个问题。在此案和后来相关的判决中，法院订下了详尽指引，以判别这些扶持行动是否合宪。

另一个与社会改革相关的具争议性的宪法领域是土地改革和经济政策，在印度宪政史上，这方面构成了最高法院与政府之间最为严重的分歧。政府在这方面推行社会主义式的政策，而宪法则保障私人产权，两者之间自然产生冲突。法院在针对立法进行违宪审查时，维护了受到土地改革的不利影响的农村地主的权益，土地改革因而受到阻碍； 其他拥有私有财产并受到国有化措施影响的人，也得到类似的宪法性保护，因此政府与法院之间争论不休。政府的对策是：运用执政党对国会三分之二议席的控制权，通过了一系列对宪法的修订，意图削减法院在这方面的违宪审查权［7］P682－684。国会与最高法院之间展开对了宪法监护权的争夺战［9］P1 －15。在此期间，法院创设了以下著名的宪法学原则：如宪法条文关乎该部宪法之基本结构，则国会无权对其作出修订［10］。

印度是由许多族裔和不同宗教与语言的社群组成的多元社会。事实证明，印度宪法建立的联邦制灵活有度。国家可以依照族裔及其他身分等政治因素，不时增添新邦［5］。对于联邦与邦之间在宪法上的关系，《印度宪法》第356条的运用与滥用长期以来是很有争议性的课题。根据此条文，若印度总统根据邦长的报告，或从其他途径，有理由相信在当时情况下邦政府已无力按宪法的规定履行其职能，则总统可取缔邦政府之权力，并下令由联邦政府直接就邦的事务行使权力(《印度宪法》第 356 条) 。宪法第 356 条被运用了逾百次之多。在 Bommai 一案中( ( 1994)3SCCI)，印度最高法院制订了在这类情况下实施违宪审查的准则，试图限制联邦政府运用第 356 条的行为。第 356条属于印度宪法第十八篇，题为“紧急状态”。该篇首项条文为第 352 条，授权总统宣告全印度进入紧急状态。印度宪政史的分水岭，也是一桩被视为具创伤性的事件，出现在1975 年。当时总理英迪拉·甘地夫人( Indira Gandhi) 使用第 352条，“表因是声称印度发生内乱，会危害印度的安全，但实则是预防她会失去总理之位”［9］P97。事情的背景是，印度的安拉阿巴德邦的高等法院在某桩关于不正当选举行为的诉讼中宣判甘地夫人罪名成立后，她随即于翌日颁布紧急状态令［4］P22。紧急状态期间，超过一千名政敌被拘留［9］P9。1977年，英迪拉·甘地撤销紧急状态，举行大选，却出乎她意料地被印度人民党击败［5］P257。人民党政府通过国会废除了英迪拉·甘地在位时国会为限制司法权而通过的一些宪法修订案，并进一步通过一项宪法修订案以减缩关于紧急状态令的权力［11］P370－371。

在紧急状态期间，印度最高法院曾作出了一项恶名昭彰的裁决： 在 Habeas Corpus 一案中，最高法院裁定，紧急状态令生效期间，所有防范性拘留(即被拘留者没有在法院审判中被证明犯罪，拘留的目的被声称是在于防止他犯罪)均可免于违宪审查。但紧急状态令结束后，最高法院则重新肯定了自身的司法权力，一个积极司法的新时期就此展开。自从 1978年 Maneka Gandhi 案( (1978) 2SCＲ621) 这一划时代的案例开始，印度法院建立了一整套的法理来解读宪法第 21条，几乎所有确保人民能有尊严、有意义地生活的元素都得到了程序上与实质上的宪法性保障；许多宪法中的指导原则原本不能由法院执行，从此也因而得以间接实施［7］P612 －613。在 1980 年 Minerva Mills v Union ofIndia一案与其后相关的案例中，就国会修订宪法的权限问题，最高法院重申并扩大了上述“基本结构”的原则［7］P682 －684。在 20 世纪 80年代的印度，著名的“公众利益诉讼运动”( 或称公益诉讼)开始形成，至今兴盛不衰。为促进这些诉讼，最高法院摒弃了传统的诉讼资格规则，并通过建立和运用以书信起诉等模式，给贫困者、文盲等弱势社群通过法院去维权提供了方便［7］P676。法院还突破了其审裁纠纷的传统角色，例如它不仅任命调查委员去进行调查，还推行社会政策性的项目，并监察其实施。对社会上处于弱势、受到压迫的群体而言，法院成为了他们权益的守护神。法院还介入涉及诸如贪污、警察与监狱暴力、环境污染等事件，以促进问题的解决［4］P38－44。正如两位印度学者在其合著中指出，“在其权力行使的广度与深度来说，印度司法机关，特别是最高法院，是民主宪政国家中的骄傲。”［7］P672

虽然有着以上成就，然而印度的司法系统整体效益非常值得商榷［12］P40。例如，法院积压了大量未处理的案件；行政体系的效率也有很多方面不如人意，贪污问题无日无之。印度的族裔、种姓与宗教冲突仍然偶尔演变成为暴动。然而，考虑到印度在六十多年前宣告独立时面对着何等庞大的社会、经济与政治问题，笔者认为印度实施自由主义的民主宪政的历程总体而言可算成功。在这个坐拥11 亿人口的国家，上次的 2009 年大选有七亿一千四百万合资格选民投票，在超过八十万个票站中选出自己的政府； 印度在民主宪政上的成就闪耀于亚洲。