市辖区体制改革初探_社会_理论大视野_文库

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在城市管理实践中出现的诸如“向区放权”、“通过合并市辖区把区做大做实”的做法，已经严重偏离了当初设置市辖区协助城市管理的初衷和市区关系的内在规律。为此，需要理性定位市辖区在城市管理中的地位和功能，切实维护城市管理的统一性和整体性，以利长远。

从城市政府运行的整体性特点来看，作为城市内部的行政建制，市辖区政府工作的独立性相当有限，应定义为市的行政分治区。市辖区作为市政府管理城市事务的辅助系统，很难真正成为一种纯粹意义上的县级“行政区域”。因此，尽管在法律上被赋予同县相同的行政级别，但市辖区的权力运行特点完全不同于县。当前，在城市管理实践中出现的诸如“向区放权”、“通过合并市辖区把区做大做实”的做法，已经严重偏离了当初设置市辖区协助城市管理的初衷和市区关系的内在规律。为此，需要理性定位市辖区在城市管理中的地位和功能，切实维护城市管理的统一性和整体性，以利长远。

一、历史沿革与问题的提出

根据宪法和地方组织法的相关表述，市辖区是指设置在城市地区的、与县同级的城市基层行政建制。近年来，一些城市为了满足规模扩张的现实需求，已经将市辖区建制的范围扩及到中心城区外的其他市辖区域，出现了大量的“县改区”个案。从实际情况来看，当前中国市辖区主要有四种类型：一是设置在主城区的市辖区，即“市区”，大多数市辖区都属于这种类型；二是设置在城市临近农村地区的市辖区，即“郊区”；三是设置在城市管辖范围内的其他城区，与主体城区之间被农村地区隔开的市辖区，如大连的旅顺口区；四是设置在城市管辖范围之外的市辖区，即“飞地区”。市辖区种类多，设置情况复杂，因此，对市辖区问题的研究，要根据不同市辖区类型的具体特点而有所区别。本文重点讨论的市辖区，主要是指设置在中心城区中的“市区”。由于被郊区分割的市辖区和“飞地区”与中心城区之间并无直接地域连带关系，对中心城市的依赖性相对较弱，在辖区管理与规划方面往往自成一体，宜改为中小城市建制。限于篇幅，此类市辖区的具体改革问题不在本研究范围之内。“郊区”作为中心城区的外围区域，与中心城区地域相连，随着城市化进程的加快推进，城市规模不断扩张，原有的城市郊区将会逐渐并人中心城区，并成为中心城区的一个组成部分。基于此，对于已经并人中心城区的郊区，我们视同“市区”；对于尚未并人中心城区的郊区，本文暂不讨论。

关于城市设区的规定，最早出现在1911年江苏省临时参议会颁布的《江苏暂行市乡制》：“市有区域过广，其人口满10万以上者，得就境内划分若干区。”其后，北京民国政府、南京国民政府的市制也有相类似的规定。值得一提的是，当时虽然有市内分区的规定，但并不设置一级政权机关，仅由市政府相应机关分区设置的机构承担某种或某些特定的职责。中华人民共和国成立前后，已经开始有一些大城市为推行“民主建政”，先后召开区各界人民代表大会会议，组成区人民政府。1950年11月，政务院公布《大城市区各界人民代表会议组织通则》和《大城市区人民政府组织通则》，规定“人口10万以上的城市，应召开区各界人民代表会议，建立区人民政府”。1954年宪法明确规定：“直辖市和较大的市分为区。”同时颁布的《地方组织法》规定：“市辖区设人民代表大会和人民委员会。”这标志着市辖区建制在新中国历史上首次获得了宪法层面的认可，并正式成为城市地区的一级地方行政建制单位。1955年，国务院发布《关于设置市、镇建制的决定》，规定“人口在20万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区”。人口在20万以下的地级市，一般不设市辖区，如有特殊情况，需要设置市辖区，须经省级政府批准。该决定还要求，即使“需要设市辖区，也不应多设”。由此可见，在新中国成立的初期，政府对于在城市中设置市辖区建制的问题是比较审慎的。1979年全国人大通过新的《地方组织法》，明确规定市辖区应设置地方人大常委会，并赋予市辖区等同于县级政权机构的行政地位。至此，市辖区被明确视为与县同级的一级行政单位。截止目前，在全国4个直辖市和283个地级市共设置有860个市辖区。

在追述市辖区建制发展历程的过程中，不难发现，中央对于市辖区建制的设置总体上是倾向于“少设为好”。从法律的层面上来看，法律规定只有直辖市和较大的市才能设置市辖区。由此看来，市辖区并不是一级必不可少的行政建制。然而，从实际情况来看，当前几乎所有地级以上城市都设立了一个或一个以上的市辖区。另据最新消息称，之前仅存的4个未设区的地级市中的东莞和中山两市也将陆续增设完整政权意义上的市辖区建制。不可否认，市辖区作为城市管理体制中的一个重要组成部分，在大型城市管理和公共服务中的确发挥了重要作用。但是，作为城市内设的行政建制，“市辖区”在城市管理中究竟应该扮演什么样的角色，履行哪些职能？作为城市内设的行政建制，市辖区的未来发展究竟应该是“继续通过放权做大做强市辖区”，还是适当“弱化市辖区的独立性”，回归其行政分治区的本质属性？面对诸如此类的问题，需要有一个清醒的认识，不能想当然。可以说，现在已到了需要重新审慎思考市辖区体制改革问题的时候了。　　