市辖区体制改革初探（4）

4.设立跨区域的基层“两院”

将市辖区政府改为市政府的行政分治区之后，一个比较难于处理的问题是基层“两院”的设置问题。对此，可以参考东莞、中山两市的现行做法，打破地域限制，建立跨区域的基层“两院”。以东莞市人民法院设置情况为例，根据最高人民法院《关于同意在东莞市、中山市撤销、设立基层人民法院的批复》(法[2007]187号文)，经东莞市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议审议，2009年1月1日东莞市在东莞市中级人民法院之下新成立三个基层法院，其具体设置如下：东莞市第一人民法院下设6个人民法庭，管辖莞城、东城、南城、万江、道溶、洪梅、望牛墩、麻涌、中堂、高涉、石褐、石排、企石、石龙、茶山、寮步和松山湖科技园产业区等17个区镇；东莞市第二人民法院下设4个人民法庭，管辖虎门、厚街、沙田、大朗、长安、大岭山6个镇；东莞市第三人民法院下设4个人民法庭，管辖樟木头、黄江、谢岗、常平、桥头、横沥、东坑、塘厦、清溪、凤岗10个镇。市辖区改为行政分治区后，基层两院设置的初步思路是，将现有的市辖区区域范围缩小，把原来的一个区拆分为几个区，在拆分前的原区域内设置基层法院和基层检察院，分别以“第一基层法院(检察院)”、“第二基层法院(检察院)”，依此类推命名。这样既解决了市辖区体制改革后城市基层“两院”的设置难题，而且有利于使两院工作摆脱原来区政府的行政影响，保障司法工作的独立性。　　

(三)保障机制

市辖区体制改革不仅需要从观念和操作层面加以推进，还需要一定的体制机制保障。

1.尽快制定《城市组织法》，明确市辖区的法律地位

市辖区政府法律地位与实际功能的偏离，是导致市区两级政府间关系紧张、条块冲突不断、区际矛盾升级等城市管理问题的根源。长期以来，市与市辖区在职能和权限的划分上一直没有比较明确的法律依据。近年来，区以一级政府为由不断要求放权，市与区之间职责划分随意性很大，不利于城市的发展。因此，应尽快制定《城市组织法》，明确市辖区作为城市政府的行政分治区的属性，重新定位市辖区在城市管理中的地位、性质和功能，并以此作为市辖区体制改革取得重大进展的突破口。

2.加快政府职能转变，构建“有限责任的服务型政府”

国外政府的管理职责较为有限，相当一部分城市管理事务被推向了市场与社会，转由社会组织等承担。城市政府直接控制的领域仅限于维护社会秩序、提高日常生活服务水平、发展文化教育事业和公益事业以及一些行政性事务，而较少干预经济活动。政府更多的是充当城市公共物品的提供者和调节者，而非社会经济的主导者②。因此，在市辖区只设置区公所等派出机构的情况下，国外城市政府直接管理的幅度较大。目前，中国的城市政府普遍把发展经济作为工作的重点任务，承担了大量的经济功能，这样，虽然市辖区政府已经做实，但市政府依然力不从心。不可否认，经济发展是提升公共服务水平和城市管理水平的基础，但城市政府把主要精力放在具体经济性事务上，承担着大量本应由市场和社会承担的职能，这是造成公共服务水平不高的一个重要原因。今后，需要加快城市政府职能转变进程，强化城市政府在城区规划、城区管理和公共服务方面的职能，构建“有限责任的服务型政府”，同时加大城市管理幅度，向整体管理要效益，全面提升城市公共服务水平。

3.强化社区建设，培育社会自治功能

从政治活动的角度看，“自治”是政治生活和行政运作的重要特点。即使是在单一制国家，中央政府也会容忍甚至鼓励城市保持一定的自主性，比如，日本就把市、叮、村都直接定义为“自治体”。在我国，上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会等NPO(非营利组织)在部分沿海城市社区管理中的成功运作表明：在适宜的制度环境下，社会力量应该能够参与城市公共事务的管理，弥补政府自上而下调控的不足①。由于城市功能除了具有整体性之外，还具有复杂性特点，因此，将市辖区定义为行政分治区也有助于在城市中注人更多的“自治”因素，明确并充分发挥社区和社会组织在城市建设与管理中的地位和作用，以此满足市民对公共服务的多样化需求。